Rust terug op het herindelingsfront

Na een ware herindelingshausse is het de komende jaren rustig op het fusiefront. Per 1 januari telt Nederland 355 gemeenten; 25 minder dan vorig jaar. Dit jaar staan er helemaal geen herindelingen op stapel; de jaren daarop – vooralsnog – een enkele. Er zijn wel nog wat ‘losse eindjes’.

Drang-en-dwang

De herindelingshausse die per 1 januari zijn beslag heeft gekregen, is een erfenis van oud-minister Plasterk van Binnenlandse Zaken, stelt hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans van de Universiteit Leiden. ‘Dit is het gevolg van de drang-en-dwang politiek die met de ‘herindelings-brief’ van Plasterk uit 2012 is ingeluid.’ Daarbij doelt Voermans op de brief waarin Plasterk meer bevoegdheden aan de provincies gaf als herindelingsbesprekingen tussen gemeenten zijn vastgelopen. ‘Een totaal verkeerde aanpak, die volgens mij in de toekomst als een boemerang gaat werken. Gemeenten zijn geen lukrake cirkels die je op een bestuurlijk kantoor rondom plukjes willekeurige bewoners trekt. Dat is een intrinsiek verkeerde, welhaast immorele aanpak.’

Urgentiebesef

‘Urgentiebesef – door de verdergaande decentralisatie van taken ontstond druk op kosten, kwaliteit en de kracht in de regio – leidde tot deze fusiebeweging’, stelt Stan van de Laar, senior adviseur van SeinstraVandeLaar (SVDL), een organisatieadviesbureau dat veel gemeenten in ambtelijke en bestuurlijke fusietrajecten begeleidt. ‘Het hielp ook dat gemeenten een, lichte, druk voelden vanuit provinciale optiek en later ook vanuit het regeerakkoord Rutte III, waarin de rol van de provincie steviger werd aangezet.’ De ‘golf’ aan herindelingen heeft volgens Van de Laar nog een andere oorzaak. ‘Het effectueren van een herindeling kent een lange aanloopperiode, circa drie jaar, en vraagt om een bepaalde timing met het oog op de duur van een bestuursperiode, de onomkeerbare besluitvorming en herindelingsverkiezingen.’ Dit maakte het volgens Van de Laar dat het aantal gemeenten in de periode 2015-2019 terugliep van 393 in 2015 tot 355 per 1 januari.

Herindelingsspook

Voermans denkt dat het nu wel even rustig op het fusiefront blijft, maar hij verwacht wel dat er nog meer aan komt. ‘Het spook van de in 2012 door de rijksoverheid voorgenomen reductie tot 300 of wellicht nog minder gemeenten met allemaal een omvang van rond de 100.000 inwoners lijkt nog niet weg; dat waart nog steeds rond. De pauze heeft te maken met een cynische strategie: hogere bestuurslagen proberen altijd aan het eind van de zittingstermijn van een gemeenteraad herindelingen er doorheen te drukken – dat werkt het best. Het was geen toeval dat de plannen voor de herindelingen door de uitgediende gemeenteraden begin 2017 zijn geaccordeerd. De gemeenteraadsverkiezingen kunnen dan geen roet meer in het eten gooien – door de herindeling zelf te torpederen – en als bonus krijg je eigenlijk daarbovenop nog eens herindelingsverkiezingen, die over alles kunnen gaan, maar nooit over de herindeling zelf.’

Tempo zwakt af

‘Onze verwachting is dat het schaalvraagstuk voor gemeenten tot ca. 30.000 – 40.000 inwoners onverminderd blijft spelen’, stelt Van de Laar. ‘Het tempo waarin herindelingen plaatsvinden zal afzwakken, maar doorgaan.’ Veel kleinere gemeenten zijn de afgelopen jaren gefuseerd en per januari opgeschaald, en de druk van bovenaf (provincie en rijk) wordt minder.

Rol provincie

Het wachten is momenteel op het nieuwe beleidskader herindeling van minister Ollongren van Binnenlandse Zaken, waarmee naar alle waarschijnlijkheid provincies een minder sterke rol krijgen in herindelingsprocedures. Hoogleraar Voermans zou het verstandig vinden als provincies in de toekomst een minder sterke rol bij gemeentelijke herindelingen gaan krijgen. Volgens hem wordt te vaak over een herindelings-nee gestapt.

Ingrijpen

De Zuid-Hollandse gedeputeerde Jeannette Baljeu (bestuur, VVD) zet daar forse kanttekeningen bij en maakt zich zorgen over dat nieuwe beleidskader. Ze hoopt dat de minister, of later de Tweede Kamer, die regionale bestuurskracht zwaar laat meewegen in het toetsingskader. ‘Het moet niet zo zijn dat gemeenten alleen maar hun taken kunnen uitvoeren in allerlei gemeenschappelijke regelingen.’ Het draagvlak, zeker als de provincie het fusieproces overneemt, moet juist wat minder zwaar meewegen. ‘Het basisprincipe is draagvlak, maar op het moment als gemeenten er niet uitkomen en de provincie echt moet ingrijpen, dan moet het belang van draagvlak iets worden afgezwakt’, vindt Baljeu. ‘Mijn insteek is dat we het gezamenlijk met gemeenten doen, maar soms moet je net even een tandje bij kunnen zetten.’

Lees het hele artikel in Binnenlands Bestuur nummer 1 (inlog)