Rol burgemeesters bij fusie: cruciaal of overschat?

De rol van burgemeesters is cruciaal bij gemeentelijke herindelingen. Dat concludeert adviesbureau Leeuwendaal na een rondgang langs verschillende gemeenten die een fusietraject hebben doorlopen. De Noord-Hollandse commissaris van de koningin (CvK)  Johan Remkes is het daar volmondig mee eens. Oud-gouverneur Léon Frissen (Limburg) en voormalig CvK Geert Jansen (Overijssel) zien het anders.

Tot mislukken gedoemd

De klik tussen burgemeesters is een van de bepalende succesfactoren bij het welslagen van een voortvarende herindeling, stelt Leeuwendaal op basis van gesprekken met onder meer gemeentesecretarissen die bij fusietrajecten betrokken zijn geweest. Als burgemeesters het niet met elkaar kunnen vinden en elkaar het succes niet gunnen, is een fusietraject min of meer gedoemd te mislukken.
 

Vooruitgeschoven post

Frissen en Jansen plaatsen kanttekeningen bij deze stellige conclusies. ‘De lokale politiek speelt een cruciale rol en de rol van de burgemeester is daarvan afgeleid’, stelt Frissen. ‘De burgemeester is een vooruitgeschoven post’, bevestigt Jansen. Burgemeesters kunnen op basis van hun bestuurlijke ervaring zeggen dat het verstandig is om te fuseren, maar als de gemeenteraad daarin niet meegaat, is het einde oefening, zo is de ervaring van beiden. De burgemeester wordt door de raad met een boodschap op pad gestuurd. ‘De raad heeft het primaat en de burgemeester is daarin volgend. Hij moet de gevoelens en opvattingen van de raad vertolken. De gemeenteraad zet zijn burgemeester in als bestuurlijk drukmiddel om herindeling te bevorderen dan wel tegen te houden’, aldus Frissen.
 

Rechtspositie blijft lastig

Zijn ervaring leert wel dat burgemeesters in grotere gemeenten eerder voet aan de grond krijgen als de eerste burger een pleidooi houdt voor schaalvergroting dan in kleinere gemeenten. Hem is tevens opgevallen dat naarmate de gemeente kleiner is, politieke argumenten in plaats van bestuurlijke argumenten in herindelingsdiscussies de boventoon voeren. De rechtspositie van een burgemeester is en blijft een lastige, voegt hij daaraan toe; iets waar burgemeesters zelf niet voor uitkomen. ‘Bij een herindeling staat een burgemeester uiteindelijk met lege handen. Vanuit dat oogpunt bekeken, is het lastig om volop aan een herindeling mee te werken.’
 

Raad is bepalend

De wens van het college en de gemeenteraad zijn bepalend, stelt ook Jansen. ‘De mate van gezaghebbendheid van een burgemeester kan een verschil maken, maar je kunt niet zeggen dat de rol van dè burgemeester cruciaal is.’ En hoewel met de invoering van het dualisme wettelijk is geregeld dat de burgemeester een rol speelt in samenwerking met andere overheden, ‘gaat het er in de praktijk toch om hoe de persoon het debat voert en de mate waarin gemeenteraad hem of haar ruimte geeft. Soms wil de burgemeester wel, maar als de wethouders en de raad niet willen, houdt het op.’
 

Strategisch vermogen

Vanuit zijn praktijk ziet Remkes wel die cruciale rol van burgemeesters en vindt ook dat zij die mòeten vervullen. ‘Een burgemeester moet het college en raad richting wijzen.’ De burgemeester hoeft wethouders en raad niet voor het blok te zetten, maar wel zijn strategische inzicht en vermogen in de strijd gooien. ‘Bij burgemeestervacatures probeer ik  ook te beoordelen of sollicitanten daarover beschikken en of ze bereid zijn een rol die te spelen die recht doet aan het politieke primaat van de raad.’ In herindelingsdiscussies moeten burgemeesters veelal ‘acteren op kousevoeten’, weet Remkes. Goede verhoudingen met collega-burgemeesters en omliggende gemeenten en het vermogen zichzelf weg te cijferen zijn tevens van belang, zo stelt hij.  

Inzicht in bestuurskracht 

Inzicht in de bestuurskracht van gemeenten is volgens Frissen en Jansen een veel belangrijker succesfactor bij het welslagen van herindelingen. ‘Een inhoudelijke onderbouwing met facts en figures werkt beter dan zeggen dat het moet gebeuren’, aldus Frissen. Ook Jansen, voorzitter van de Visitatiecommissie Bestuurlijke Toekomst Groningen die recent adviseerde de huidige 23 gemeenten op te schalen naar 6, benadrukt dat inzicht in de maatschappelijke opgaven en het antwoord op de vraag of gemeenten voldoende bestuurskracht en financiële mogelijkheden hebben om alle taken naar behoren uit te voeren, leidend moeten zijn in herindelingsdiscussies. Gezien de taken die er op gemeenten afkomen − met name de decentralisaties sociaal domein (werk, zorg, jeugd) − worden gemeenten gedwongen om tot opschaling over te gaan, is zijn persoonlijke opvatting.