Raad van State: Wet moet houvast bieden

Steeds vaker worden wetten zo open geformuleerd, dat ze nauwelijks richting geven. De Omgevingswet is daarvan een voorbeeld. Er moet paal en perk worden gesteld aan dergelijke Kaderwetten. Bij de invoering van het Wmo-abonnementstarief had nadrukkelijker moeten worden aangegeven waarom het niet langer nodig was dat gemeenten over een instrument beschikken om een inkomensafhankelijke eigen bijdrage te kunnen vragen.

Meer ruimte

Dat stelt de Raad van State in zijn donderdag verschenen jaarverslag. De wetgever biedt de uitvoerende macht steeds meer ruimte voor oplossingen die aansluiten bij de praktijk van alledag. Een begrijpelijke ontwikkeling, maar de normen die de wetgever zelf in de wet zou moeten invullen, worden dan ‘heel open geformuleerd, zodat ze nauwelijks richting geven’, zo stelt de Raad.

Afbreuk

‘Deze terugtred van de wetgever ten gunste van de uitvoerende macht heeft weliswaar voordelen voor de slagkracht van de overheid, maar doet afbreuk aan de functie van wetgeving als rechtsstatelijke waarborg.’ Het primaat van de wetgever verschuift naar het bestuur. De waarborg die de wet in de democratische rechtsstaat moet bieden, komt daarmee onder druk te staan. ‘De wet moet zelf houvast bieden en zorgvuldig tot stand komen. Voor het vertrouwen van burgers in de overheid is duidelijkheid over de koers van de wetgever essentieel.’

Problemen

De wet biedt door deze ontwikkeling steeds minder duidelijkheid en zekerheid. Het stelt daarnaast de uitvoerende en de rechterlijke macht voor problemen, stelt de Raad van State. ‘Het bestuur moet zelf regels maken en de rechter moet invulling geven aan open normen in de wet en antwoorden vinden waar de wet die duidelijkheid niet biedt.’

Ongekend grote beleidsruimte

Kaderwetten bevatten vaak open normen die weinig rechtszekerheid bieden, stelt de Raad van State. Als concreet voorbeeld noemt de Raad de Omgevingswet. De beleidsruimte van het bestuur is ‘ongekend groot’, mede door de vele afwijkingsmogelijkheden, constateert de Raad. In het jaarverslag wordt gerefereerd aan het advies dat de Afdeling advisering destijds over het voorstel Omgevingswet heeft uitgebracht. Het voorstel deed onder meer ‘onvoldoende recht aan de medewetgevende taak van het parlement.’ Ook zag de RvS ‘wezenlijke risico’s door de verregaande mate van flexibiliteit in het stelsel’. Het is daardoor ‘onzeker of burger, overheid en rechter voldoende houvast wordt geboden en de bescherming van de omgeving uiteindelijk gelijkwaardig zal zijn aan het huidige niveau; een wezenlijke doelstelling die bij de totstandkoming van de Omgevingswet als randvoorwaarde is geformuleerd.’

Rechtszekerheid

De Raad van State vindt dat de wetgever terughoudend moet zijn met kaderwetten die het stellen van normen overlaten aan het bestuur en de rechter. Ook met experimentenwetgeving moet de wetgever terughoudend zijn. ‘Die wetgeving kan de duurzaamheid en de rechtszekerheid van wetgeving aantasten. Als de regering op deze weg wil doorgaan, is hernieuwd inzicht in de betekenis van het experiment nodig. Dan is ook een nieuw toetsingskader nodig.’

Stelselvastheid

De Raad hamert in zijn jaarverslag ook op ‘stelselvastheid’. Als dat wordt losgelaten, mag een ‘systematische analyse en de verhouding tot het stelsel niet ontbreken in de toelichting van een voorstel’. Dat werd door de RvS wel gemist in het wetsvoorstel tot invoering van het Wmo-abonnementstarief, dat dinsdag door de Tweede Kamer is aangenomen. ‘De toelichting had naar het oordeel van de Afdeling advisering aandacht moeten besteden aan de vraag waarom het niet langer nodig wordt geacht dat gemeenten beschikken over het instrument om inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdragen te kunnen vragen’, aldus de Afdeling advisering. Dat is van belang omdat ‘bij decentralisaties de verantwoordelijkheden voor de ‘wat’-vraag (rijk) en de ‘hoe’-vraag (gemeenten) nadrukkelijk en bewust zijn gescheiden.’