‘Over gemeentelijke autonomie blijft te veel onduidelijk’

Monden de flexibeler regels van de Omgevingswet straks uit in een lawyers paradise? In een korte serie vraagt Binnenlands Bestuur experts naar juridische knelpunten voor gemeenten. In deel een: Hansko Broeksteeg, universitair hoofddocent staatsrecht aan de Radboud Universiteit.

Problematisch

‘Ik heb de indruk dat weinig mensen de hele reikwijdte van de Omgevingswet overzien’, begint Broeksteeg. ‘Je hebt specialisten op het gebied van bijvoorbeeld natuurbescherming of bouwbesluiten, maar die de samenhang met andere domeinen missen. Dat vind ik problematisch. En ik ken ook geen ander wetgevingstraject waarvoor geldt dat vrijwel niemand het complete overzicht heeft.’

Zonder agendadwang
Zelf legt Broeksteeg zich toe op gemeenterecht. Samen met universitair collega Rian de Jong schreef hij onlangs een opiniestuk voor de website van Binnenlands Bestuur, waarin zij betoogden hoe invoering van de Omgevingswet de gemeentelijke autonomie dreigt te beknotten: ‘Wij verstaan daaronder de vrijheid van gemeenten om de eigen huishouding te besturen en te regelen, dat wil zeggen zonder agendadwang van een andere (‘hogere’) overheid.’

Verschuiving
Met de invoering van de Omgevingswet ziet Broeksteeg een verschuiving plaatsvinden van zaken die gemeenten eerst in autonome verordeningen konden regelen naar het medebewind van het omgevingsplan. Een voorbeeld.  ‘Het gemeentelijk monumentenbeleid behoort nu tot de autonome bevoegdheidssfeer, maar moet straks in het omgevingsplan worden opgenomen. Daar heerst toch een mate van agendadwang van het rijk.’ Sommige van zijn collega’s aan de universiteit stellen dat er straks nauwelijks gemeentelijke autonomie overblijft. ‘Dat gaat me te ver’, licht Broeksteeg toe, ‘maar die verschuiving is wel degelijk gaande.’

In nevelen
Hoe ver precies is volgens hem nog in nevelen gehuld. ‘Nu is het zo dat een aantal zaken gedeeltelijk in het bestemmingsplan wordt geregeld en gedeeltelijk in autonome verordeningen. Denk aan evenementen, waarbij je locaties kunt beschrijven in het bestemmingsplan en je de veiligheidsaspecten en openbare orde vastlegt in een autonome verordening.’ Gedurende de totstandkoming van de Omgevingswet bleef de nieuwe verdeling volgens Broeksteeg lang onduidelijk. En eigenlijk is die onduidelijkheid er negen maanden voor de geplande invoering nog steeds.

Verschillende plekken
‘Neem een lokale vuurwerkregeling, waarbij je bepaalde zaken liever in het omgevingsplan zou willen regelen. Denk aan de gebieden waar een vuurwerkverbod zou moeten gelden in verband met stank en geluidsoverlast. Zaken over veiligheid en openbare orde zou je liever in een autonome verordening regelen. Wij krijgen de indruk dat meer dan voorheen onderwerpen op verschillende plekken moeten worden geregeld: in het omgevingsplan én in de autonome verordening. Er is, denken we, door de wetgever niet heel fundamenteel over nagedacht.’

Lichtere eisen
Die onduidelijkheid heeft consequenties. ‘Bij het medebewind van het omgevingsplan gelden veel lichtere eisen om in te mogen grijpen. Ook de rechtsbescherming is anders. Tegen besluiten in het omgevingsplan kun je in beroep bij de bestuursrechter; bij de vaststelling van de autonome verordening weer niet.’ Pas vanaf vorig jaar is de VNG volgens Broeksteeg op dit punt in actie gekomen. ‘Er is een handreiking gemaakt, er zijn staalkaarten. Maar die geven ook de duidelijkheid niet waar wij als gemeenterechtjuristen op hadden gehoopt.’

Parkeerexcessen
Hij geeft een voorbeeld: parkeerexcessen, zoals caravans of rolcontainers die te lang langs de openbare weg blijven staan. ‘Dat wordt nu in de APV geregeld. Moet dat straks allemaal in het omgevingsplan? Volgens de wetgever heeft de gemeente op dat punt keuzevrijheid. Maar dat maakt het lastig. Want dan kan het onderwerp in de ene gemeente in het omgevingsplan in medebewind zijn geregeld en in de andere in een autonome verordening, met andere rechtsbescherming. Ik zou duidelijker uitgangspunten willen hebben welk onderwerp je waar moet regelen.’

Autodealer
Gebeurt dat niet, geeft Broeksteeg aan, dan moet je als gemeente naast de volledige implementatie van de wet – een opgave op zich – je ook nog het hoofd breken over dit soort vraagstukken. ‘En ik kan me ook voorstellen dat het voor burgers en bedrijven onduidelijkheid schept. Neem een autodealer met vestigingen in meerdere gemeenten, die gewend is zijn auto’s langs de kant van de weg te parkeren, zodanig dat sprake is van een parkeerexces. Die kan te maken krijgen met twee verschillende juridische regimes. Ik ben benieuwd wat de rechter daarmee gaat doen. Laat die de keuzevrijheid bij de gemeente of gaat die na verloop van tijd toch criteria ontwikkelen en toepassen?’

Motiveren
Zal invoering van de Omgevingswet leiden tot meer juridische procedures, het gevreesde lawyers paradise? Een moeilijke vraag, vindt Broeksteeg. ‘Door de flexibeler door gemeenten toe te passen regels zou de druk op de rechter rond, bijvoorbeeld, natuurbeschermingskwesties kunnen verminderen. Maar er zullen zeker meer zaken voor de rechter komen vanuit de vraag: waar is dit geregeld? Ik kan mij zo voorstellen dat de rechter dan zegt dat gemeenten keuzevrijheid hebben. Dat is op een aantal punten ook expliciet gezegd door de wetgever. Maar dat die keuzes tegelijk niet willekeurig mogen worden gemaakt. Dus dat een gemeente heel goed moet motiveren welke regels ze straks waar opneemt.’  

Morgen in deze serie: Hanna Tolsma, hoogleraar besluitvorming en rechtsbescherming in het omgevingsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.