‘Organisch’ veranderen verloopt ongecoördineerd

In 2018 en 2019 had een groot onderzoek plaats naar veranderdynamieken en processen bij gemeenten. Veranderingen, zo constateren onderzoekers Thijs Homan en Mario Kieft, blijken zelden het resultaat van het optreden van management en bestuur, maar veelal het gevolg van ongecoördineerde acties.

Eisen en verwachtingen

We moeten zo veel als gemeente. Van allerlei kanten worden er tal van tegenstrijdige wensen en verwachtingen geuit. Als je al die eisen en verwachtingen bij elkaar optelt, dan zijn ze nooit allemaal tegelijkertijd realiseerbaar. Veel eisen en verwachtingen staan haaks op elkaar, veranderen bovendien continu en zouden daarom zo veel van het gemeentelijke apparaat vergen dat dit zou imploderen.

Legitimiteit
Het streven ‘to be things to all people at all times’ zou het einde van de gemeente betekenen. Echter, als eerstelijns overheid moet de gemeente wel haar legitimiteit behouden. Willen gemeenten gezaghebbend handelen, dan moet er niet worden getornd aan hun relevantie, autoriteit en bestaansrecht. Maar hoe behoud je als gemeente je legitimiteit, terwijl je tegelijkertijd wordt geconfronteerd met een onmogelijk hoge institutionele complexiteit en pluriformiteit? 

Parallel gaande
Uit het onderzoek blijkt dat er in gemeenten veel formele verandertrajecten parallel aan elkaar gaande zijn. Soms zelfs meer dan 30 à 40 tegelijk. ‘We zijn totaal veranderverslaafd’, zoals een van de respondenten verzuchtte. Alhoewel niet iedereen door al die verandertrajecten wordt geraakt, lijkt het menselijkerwijs onmogelijk om tegelijkertijd op zo veel veranderingen te reageren. Veel respondenten geven aan dat een groot percentage van de verandertrajecten in hun gemeente dan ook niet slaagt. Vaak zien ze dat verandertrajecten met een hoop poeha beginnen, om als een nachtkaars uit te gaan.

Weggegooid geld
Zou je dit vanuit het conventionele managementperspectief beoordelen, dan zijn dergelijke falende verandertrajecten weggegooid (publiek) geld. Maar toch gaan gemeenten hier gewoon mee door. Sterker nog: falende verandertrajecten lijken het signaal om er nog veel meer op te starten. Binnen de managementtheorievorming is hier geen goede verklaring voor.

Ander perspectief
In het onderzoek wordt daarom vanuit een ander theoretisch perspectief gewerkt: het institutionaliseringsperspectief. Een kernthema hierbij is de legitimiteit van de gemeentelijke organisatie. Zou je als gemeente je legitimiteit verliezen, dan kun je niks meer. Maar hoe behouden gemeenten hun legitimiteit, terwijl ze nooit kunnen voldoen aan de vele vaak inconsistente eisen waarmee ze te maken hebben?

Belangrijke functie
Bezien vanuit het institutionaliseringsperspectief hebben formele verandertrajecten een belangrijke functie voor het behoud van de gemeentelijke legitimiteit. Verandertrajecten kunnen namelijk worden ingezet om naar búiten toe te laten zien dat de gemeente dynamisch en veranderingsgezind is. Tegelijkertijd blijken er binnen gemeenten tal van mechanismen en dynamieken te spelen, die maken dat verandertrajecten intern weinig effect hebben.

Trots
Zo vertellen managers naar buiten toe vol trots over de successen bij een verandertraject, terwijl ze datzelfde trajecten intern nauwelijks steunen, zodat het niet goed van de grond komt. Verandertrajecten dus not for internal change, but for external education. Falende verandertrajecten vervullen een belangrijke bufferende functie in relatie tot de institutionele complexiteit en pluriformiteit van de gemeentelijke setting. Een strategisch belangrijke functie om de externe legitimiteit te waarborgen. Maar eveneens een functie waar je vanuit managementperspectief van zou gruwen.

Fors veranderd
Terugkijkend op de afgelopen 10 tot 15 jaar blijkt dat Nederlandse gemeenten fors zijn veranderd. Het zijn heel andere organisaties dan begin deze eeuw. Maar hoe kan dat, als veel formele verandertrajecten zijn bedoeld voor externe legitimering en niet voor concrete verandering? Uit het onderzoek blijkt dat er naast formele verandertrajecten in gemeenten tal van zogeheten ‘veranderfonteintjes’ actief zijn. Dit zijn mensen van hoog tot laag en van links tot rechts in de organisatie, die vanuit onvrede (‘dit kan toch véel handiger!’) of frustratie (‘het kan toch niet waar zijn dat wij als gemeente richting de burgers….!’) zelf actie ondernemen. Los van formele verandertrajecten en veelal onder de radar, onzichtbaar voor het management.

Woelwaters
Op lokaal niveau fungeren veranderfonteintjes als woelwaters, die met van alles en nog wat bezig zijn. Ze proberen daarbij steun voor hun veranderideeën te krijgen door heterogene steunnetwerken te ontwikkelen. Soms betreffen hun veranderinitiatieven thema’s die aansluiten op thematieken van formele verandertrajecten. Vaak gaat het over zaken die in formele trajecten niet gearticuleerd worden. Getalsmatig blijkt dat er in gemeentelijke organisaties meer veranderfonteintjes dan formele veranderaars actief zijn. 

Grote verzameling
Als je alle formele en informele verandertrajecten en initiatieven bij elkaar optelt, dan is er binnen gemeenten sprake van een grote verzameling veranderacties en activiteiten. De redenering dat ‘echte’ gemeentelijke verandering daarbij vooral afkomstig is van veranderfonteintjes, is echter te voorbarig. Er blijkt namelijk sprake te zijn van een ‘verandertrajectcompetitie’, waarbij al de veranderinitiatieven – zowel de formele als de veranderfonteintjesinitiatieven – met elkaar aan het concurreren zijn om budget, tijd, aandacht, energie en lokale landingsrechten. In die concurrentiestrijd probeert iedereen zo veel mogelijk lawaai te maken, respectievelijk steun te verwerven, in de hoop een zo groot mogelijke impact te bewerkstelligen.

Schaarse goederen
Budgetten, tijd, aandacht, energie en lokale landingsrechten zijn echter schaarse goederen. Hierdoor kunnen al die verandertrajecten en initiatieven nooit allemaal tegelijkertijd hun beslag krijgen. Steeds zal er een bepaalde selectie tijdelijk de overhand hebben en impactvol zijn. Als de machtsverhoudingen bij de verandertrajectcompetitie veranderen, dan zullen weer andere veranderinitiatieven en trajecten de vloer krijgen.

Geen voorspeller
Zoals gezegd zijn gemeenten de afgelopen 10 tot 15 jaar behoorlijk veranderd. Is dat dan te verklaren door de formele verandertrajecten die pontificaal in mooi opgemaakte beleidsnota’s, strategische visies en koersdocumenten staan? Nee. Zijn het dan de veranderfonteintjes die met wit spelen? Ook niet. Op basis van het onderzoek concluderen we dat de feitelijke gemeentelijke verandering en ontwikkeling niet kan worden begrepen door naar individuele verandertrajecten te kijken. ‘Goed’ verandermanagement (veranderkundig optimaal aanpakken van individuele verandertrajecten) is geen betrouwbare voorspeller voor gemeentelijke verandering.

Tijdelijk de overhand
Nee, de feitelijke verandering en ontwikkeling is veel beter te begrijpen als resultaat van de verandertrajectcompetitie. Afhankelijk van de zich ontwikkelende machtsverhoudingen zullen bepaalde verandertrajecten en initiatieven tijdelijk de overhand hebben en impactvol zijn. Verschuiven die machtsverhoudingen, dan nemen andere verandertrajecten en ­initiatieven de lead over.

Hooguit ceremonieel
Sinds het postvatten van New Public Governance moeten gemeenten klantgerichte organisaties zijn, die flexibel en servicegericht inspelen op omgevingsontwikkelingen. Het blijkt echter dat gemeenten dat hooguit ceremonieel doen. Op een symbolische manier engageren ze zich met omgevings-
trends en externe ontwikkelingen, onder meer dus door het optuigen van steeds nieuwe verandertrajecten. Op hun beurt worden de feitelijke effecten van die trajecten binnen de gemeentelijke organisatie gemitigeerd middels ragfijne mechanismen en dynamieken, waardoor de naar buiten toe indrukwekkende veranderingen (‘transities’, ‘kantelingen’ et cetera) de lopende gang van zaken niet te veel verstoren.

Prikkelende conclusie
Welke verandering en welk veranderinitiatief dan wél impact heeft, hangt daarbij niet zozeer af van de ontwikkelingen en trends in de omgeving, maar vooral van de ontwikkelingen bij de interne verandertrajectcompetitie. Dit leidt tot de prikkelende conclusie dat gemeenten niet inspelen op omgevingsontwikkelingen, maar vooral reageren op zichzelf en op de interne machtsdynamieken bij de verandertrajectcompetitie.

Lees het hele essay van Thijs Homan en Mario Kieft deze week in BB20 (inlog).