‘Leer nieuwe raadsleden over kaders geheimhouding’

‘Het doel van ons onderzoek naar het beleid en de praktijk van geheimhouding in de gemeente Den Haag is om de bewustwording bij raadsleden te vergroten’, zegt Manus Twisk, voorzitter van de Rekenkamer Den Haag na de presentatie van het rapport ‘Openheid over geheimhouding’. ‘Als ze de raadsleden de regels en het beleid niet kennen, is dat aanleiding voor discussie en wantrouwen.’

Hoe open en transparant is het Haagse gemeentebestuur nu eigenlijk?
‘Dat hebben we niet onderzocht. Geheimhouding is wel een item dat pregnant in de raad naar voren kwam. Reden voor dit onderzoek was dat er over verschillende dossiers, zoals de verkoop van Eneco-aandelen en de vreugdevuren op Scheveningen, discussie was over de regels rond geheimhouding: wat is nou geheim en waarom? Dat leidt af van de inhoud. De regels zijn onvoldoende duidelijk. Er is ook een initiatiefvoorstel gedaan voor verbetering. Reden voor ons om dit onderwerp op te pakken. Het onderzoek is vooral bedoeld voor het functioneren van de raad zelf. Normaal gesproken doen we alleen onderzoek voor het college. Nu hebben we deels ook het handelen van de raad zelf onderzocht. We hebben ons als adviseur opgeworpen. In het college begon het met waarnemend burgemeester Johan Remkes. Collegeleden merkten dat de transparante onderling voor een gesprek vatbaar was. College en raad bespreken de omgang met geheimhouding nu in een duale werkgroep. Wij leveren daar nu goeie input voor met een analyse van de naleving van de regels.’

Is het aantal geheime stukken ook toegenomen in de loop der jaren? In Amsterdam nam het deze collegeperiode met 10 procent toe ten opzichte van de vorige periode. Dat zijn zowel geheime vergaderingen als geheime stukken. Het aantal besloten vergaderingen en het aantal geheime stukken is daar ook ruim twee keer zo hoog dan tien jaar geleden. Hoe is dat in Den Haag?
‘Dat hebben we niet gemeten. Als er bepaalde belangen zijn, dan kan er geheimhouding worden opgelegd. Het bestuur maakt die afweging. Wij hebben gekeken aan de hand van een steekproef in hoeverre die gronden aan de orde waren. Die waren aan de orde, ze voldeden aan de belangen van de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob) en geheimhouding is dus niet onterecht opgelegd. Wat ontbreekt, en dat is wezenlijk, is de motivatie. Het college verwijst wel naar wetsartikelen, maar de belangenafweging, de legitimatie van de geheimhouding, blijft achterwege. Dat is wel een van de kernpunten, want zo is het moeilijk voor de gemeenteraad om te beoordelen over het waarom van geheimhouding en wanneer het kan worden opgeheven. Daar komt dan discussie over.’

Is er slordig omgesprongen met geheimhouding?
‘Het doel van ons onderzoek is de bewustwording bij raadsleden vergroten. Dit zou specifiek bij de introductie van nieuwe raadsleden aan de orde moeten komen. Als ze de regels en het beleid niet kennen, dan geeft dat aanleiding tot discussie en wantrouwen. Maar als er duidelijkheid is over de spelregels, dan hoeft daar geen discussie over te ontstaan. Het gaat steeds om de belangenafweging. Als je afwijkt van het uitgangspunt ‘openbaar, tenzij’ moet je dat goed motiveren. Bij collegeleden gaat dat best goed. Bijzonder is dat er ook veel goed gaat. Ik geef het een 6,5. Op zo’n belangrijk onderwerp moet je dat eigenlijk opkrikken tot een 8. Daar is dit rapport een input voor.’

Het geheimhoudingsregister moet ook beter worden bijgehouden. Jullie pleiten voor het opnemen van een datum voor een besluit over opheffing. Is er nu niet altijd een expiratiedatum?
‘Nee, soms is dat ook ingewikkeld te bepalen, soms wordt die datum gezet op 50 of 100 jaar. Maar dat doet geen recht aan ‘openbaar, tenzij’. Je zou geen expiratiedatum moeten vastleggen, maar een evaluatiemoment over het nut van langere geheimhouding. De afweging verschuift in de tijd. En update inderdaad het register, want dan komt dat moment vaker langs. Niet alles komt nu in het register. Als college zelf geheimhouding oplegt op stukken die niet naar de raad gaan, dan moeten die ook in het register. Als je een tijd verder bent, kun je zeggen: dit kan nu wel openbaar worden gemaakt. Nu wordt aan dat uitgangspunt in de grondwet geen recht gedaan. Grosso modo is men in het college wel alert op geheimhouding. Vooral de gemeenteraad moet het been bijtrekken, in het formuleren spelregels en in de naleving. Ze nemen nu zelf geen initiatief om geheimhouding op te heffen.’

Dat alle raadsleden geheime stukken ontvingen, zonder dat de raad daarover geheimhouding oplegde, mag je toch wel als een omissie beschouwen?
‘Ja, dat is niet goed geregeld. Er is geen onderscheid meer tussen raad en raadscommissie. Alle raadsleden, fractievertegenwoordigers en fractiemedewerkers hebben toegang tot de geheime stukken. Als daar stukken heengaan, moet je dus de geheimhouding over het totaal van kracht laten zijn. Daar zitten wel omissies in de procedure. In het rapport staan stroomschema’s ter verbetering.’

Waarom heeft het presidium in 2018 eigenlijk besloten dat alle raadsleden lid werden van alle raadscommissies, waardoor iedereen geheime stukken ontving, zonder bekrachtiging van de geheimhouding door de gemeenteraad?
‘Ik weet niet of dat destijds goed is afgewogen. Het was toen vooral praktischer. We geven ook doorkijkjes naar wetsvoorstellen die er liggen, zoals de invoering van de Wet Open overheid en de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur. Als die wet vak kracht wordt, dan is het bekrachtigen van de gemeenteraad niet meer van toepassing.'

En hoe kan het dat men niet weet dat een besloten vergadering niet per definitie geheimhouding betekent?
‘Er is veel onbekendheid over in de raad en dan loop je dus flinke risico’s dat het misgaat. Er zitten stappen in het besloten vergaderen. Je maakt eerst een bewust besluit of je de vergadering besloten maakt en aan het eind besluit je over geheimhouding. Die stappen werden niet genomen en dan hoeft men zich niet aan geheimhouding te houden. De raad weet hier simpelweg te weinig van.’ 

Bij een besloten vergadering kan achteraf ook worden besloten geen geheimhouding op te leggen, nietwaar? Is dat ook een aanbeveling om minder geheim te houden?
‘Daar gaan wij niet over, maar het is uitstekend om bij de introductie van nieuwe raadsleden hen hierover te informeren. De gemeenteraad gaat namelijk over geheimhouding. Je moet achteraf ook geheimhouding opleggen, als een meerderheid dat wil, anders ligt het er niet op. Bij openbaarmaking van informatie ben je dan niet strafbaar tenzij je misschien bedrijfsgevoelige informatie openbaar maakt of de privacywetgeving overtreedt. Het verschilt per dossier of geheimhouding gewenst is, maar je moet de afweging wel maken.’

Beveelt u ook aan om minder geheim te houden of om geheimhouding actiever op te heffen?
‘Onze onderzoeksvragen zijn bepalend en in de methodologie zijn we ook zuiver. Soms verleiden raadsleden ons tot politieke antwoorden, dat gaat net zo bij onderzoeksvragen. Het beleid van de raad op geheimhouding is nu niet helder, zoals of op hele stukken geheimhouding wordt gelegd of op delen. Als de raad meer wil openbaren, dan kan zij bijvoorbeeld de wens uiten om meer informatie af te zonderen. Het is moeilijk om te peilen over de tijd of er meer geheim wordt gehouden. Over het nieuwe onderwijs en cultuurcomplex is bijvoorbeeld veel geheime informatie. Dat kan dan leiden tot een tijdelijke piek in geheime informatie.’

De motivatie van geheimhouding van het college liet te wensen over met alleen een verwijzing naar de relevante wetsartikelen. Zij zeggen de geheimhoudingsgronden nu te gaan uitschrijven. Dat volstaat niet als motivering, zegt de rekenkamer. Waarom is die motivering zo belangrijk?
‘Dat zegt ook de wetgever. Minstens zo belangrijk als het wetsartikel is dat transparant moet zijn waarom een stuk onder geheimhouding moet blijven. Je moet een uitzondering legitimeren. Het is asymmetrisch. Nu wijzen ze alleen naar uitzonderingsgronden. De gemeenteraad moet gissen.’

U verwijst hiervoor naar voorbeelden van de rekenkamer Amsterdam. Kunt u ook een voorbeeld noemen?
‘Het is niet altijd gemakkelijk om inhoudelijk te motiveren, want je kunt naar geheime informatie moeten verwijzen. Niks zeggen is het andere uiterste. Het is niet toereikend om niets te doen. Een voorbeeld is dat je niet concreet erin zet waar het om gaat, maar wel ‘bedrijfsgevoelige informatie’, dat staat in de Wob. Wijs dan naar wat er gevoelig aan is, bijvoorbeeld dat de cijfers verwijzen naar de omzet van een bedrijf. Het kan dus specifieker.’

Geeft die opvatting van het college u wel vertrouwen in de opvolging van uw aanbevelingen?
‘De opvolging hangt van de raadsbehandeling af. Aanbevelingen nemen we op in een raadsvoorstel. Meestal wordt dit overgenomen. Dat is een politiek-bestuurlijke afweging. Als een rapport is behandeld en een besluit is genomen over het voorstel, dan doen we na een tijdje wel een evaluatie.’

Heeft u vertrouwen in die duale werkgroep ‘leidraad geheimhouding’?
‘Wij formuleren aanbevelingen naar de gemeenteraad: maak je beleid helder. De raad zal sowieso dingen moeten aanpassen. Die werkgroep is voor het goed afstemmen en onderling wantrouwen wegnemen. Dit is mooie input voor hen. Zij kunnen ook met een voorstel komen en de raad kan die leidraad uitwerken tot raadsstuk.’

Uit een landelijke enquête onder raadsleden over geheimhouding in 2017 bleek dat een derde van hen meent dat colleges van B&W geheimhouding gebruiken om misstanden uit de openbaarheid te houden. Is dat de rekenkamer ook gebleken in Den Haag?
‘Daar hebben we niet naar gekeken. We zijn niet op zoek geweest naar misstanden, maar hebben wel 23 dossiers bekeken. We hebben daar niet gezien dat geheimhouding wordt gebruikt om informatie uit de openbaarheid te houden. Er waren geen oneigenlijke geheimhoudinggronden. Als die er wel zijn, doen we daar melding van. Maar dit was een steekproef, geen rechtmatigheidstoets.’

De rekenkamer krijgt zelf tijdens haar onderzoeken ook vaak te maken met geheime informatie. De interne omgang van de rekenkamer daarmee is zou daarom ook onderdeel zijn van het onderzoek. Wat is hiervan de uitkomst?
‘Dat is niet zozeer onderzocht, maar als we die informatie krijgen, dan kunnen we die niet in onze rapporten verwerken, want die worden altijd openbaar. Als we geheime dingen zouden vinden, dan worden de bevindingen daarop geschoond. Het kan ook zijn dat we die geheime informatie nodig hebben om onze conclusies te onderbouwen. Dat is ingewikkeld. In vertrouwen kunnen we de raad daar over informeren, anders zijn wij ook strafbaar. Als het gaat om geheime informatie uit het college, die niet met de gemeenteraad is gedeeld, dan kan dat niet. Dat is ingewikkeld. Daar is nog geen oplossing voor.’