Kabinet veegt kritiek Raad van State te vaak van tafel

Het kabinet doet nauwelijks iets met de forse kritiek van de Raad van State op de drie grote wetsvoorstellen in het sociaal domein. De roep om eerdere openbaarmaking van de adviezen van het hoogste adviescollege van het kabinet wordt luider. 

Nu worden de adviezen van de Raad van State (RvS) pas wereldkundig gemaakt zodra een minister of staatssecretaris zijn wet naar de Tweede Kamer stuurt (zie kader). Dat moet eerder, vindt onder meer GroenLinks-Kamerlid Linda Voortman. En wel op het moment dat het adviescollege zijn advies naar de minister of staatssecretaris stuurt. ‘Dat verrijkt het debat.’ Een initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks hiertoe wordt dit jaar door de Kamer behandeld.

Ook hoogleraar Staatsrecht Douwe Jan Elzinga (Rijksuniversiteit Groningen) pleit voor eerdere openbaarmaking. ‘Al lange jaren is er kritiek op de huidige procedure’, stelt Elzinga. ‘Na besluitvorming in de ministerraad zijn er vaak persberichten waarin wordt gemeld dat een wetsvoorstel is geaccordeerd. De contouren van dat voorstel zijn dan bekend, soms onder toevoeging van rozengeur en maneschijnverhalen vanuit het betreffende departement. De politieke en maatschappelijke discussie begint dan ook meteen. Daarin roeren bewindslieden zich. Ondertussen is er geheim verkeer tussen het kabinet en de RvS, waarbij het kabinet in de regel niet erg enthousiast is over de kritiek van de RvS.’

Afgewezen
In een toenemend aantal gevallen wordt die kritiek dan ook afgewezen, bevestigt Elzinga. ‘Het zou van waarde zijn als de RvS niet alleen het kabinet adviseert, maar bij wijze van spreken ook de samenleving door openbaarmaking van de adviezen op het moment dat ze naar de regering worden gestuurd. Daar wordt iedereen beter van.’

De Raad van State is zelf geen voorstander van het direct openbaar maken van zijn adviezen. Het risico bestaat dan dat een ‘weloverwogen reactie van de regering op de adviezen in gevaar komt’, schrijft de RvS in zijn advies op het initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks. ‘Een advies van de Afdeling kan reden zijn tot aanpassing van een voorstel voordat dit wordt ingediend. De beslotenheid van de fase van advisering biedt het kabinet de mogelijkheid om naar aanleiding van het advies van de Afdeling tot een vrije heroverweging te komen.’

Terug naar de drie grote wetsvoorstellen: de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), de Participatiewet en de Jeugdwet. Allereerst maar eens de nieuwe Wmo. Een van de belangrijkste kritiekpunten van de RvS is de invoering van de wet per 2015. Een onrealistische en onverantwoorde invoeringsdatum, vindt de Raad. ‘Gemeenten zullen op zeer korte termijn op drie terreinen (jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en participatie) tegelijkertijd omvangrijke decentralisaties moeten doorvoeren. Gelet op de eerdere ervaringen met decentralisaties, op de omvang van deze decentralisatie-operatie, op de noodzaak nieuwe deskundigheid bij gemeenten op te bouwen en op het feit dat deze decentralisaties ook een inhoudelijke omslag in denken en doen impliceren, is het de vraag of dit realistisch is.’

Onverantwoord
Samen met de (financiële) gevolgen van het strikte overgangsrecht − waarbij gemeenten de toegekende zorg van huidige Awbz-cliënten in 2015 moeten overnemen terwijl de bezuinigingen wél meteen van kracht worden − is volledige invoering van de wet volgens de RvS onverantwoord. Het kabinet blijft erbij dat 2015 wel degelijk haalbaar is. Binnenkort wordt duidelijk of de Tweede Kamer daarin meegaat. Die heeft vorige week, vooruitlopend op het inhoudelijk debat over de Wmo, bij staatssecretaris Van Rijn (VWS, PvdA) gehamerd op de noodzaak tot snelle duidelijkheid over onder meer financiële middelen en voldoende voorbereidingstijd.

Ook bij het overhevelen van de persoonlijke verzorging (pv) naar de zorgverzekeraars in plaats van naar gemeenten heeft de Raad bedenkingen. Onder meer omdat de persoonlijke verzorging een verzekerde aanspraak blijft. Dat druist in tegen de uitgangspunten van het wetsvoorstel zoals de beheersing van de collectieve uitgaven, maar ook die van vergroting van de zelfredzaamheid van burgers. De beoogde integraliteit van taken in het sociale domein worden inhoudelijk en financieel beperkt. Tevens ontstaan er nieuwe afbakeningsproblemen tussen de Zvw en de Wmo. De RvS waarschuwt daarnaast voor stijging van de nominale verzekerings­premies en het verplichte eigen risico. Ook wat dit onderdeel betreft, heeft het kabinet voet bij stuk gehouden. De ‘pv’ wordt per 2015 in de Zvw ondergebracht tot zoals bekend, grote teleurstelling van gemeenten.

De verplichte samenwerking voor gemeenten is een van de belangrijke kritiekpunten op de Participatiewet. Daarnaast maakt het adviescollege zich zorgen over de beperkte financiële middelen die gemeenten krijgen om een groeiende groep mensen − vaak met een fikse afstand tot de arbeidsmarkt − aan de slag te helpen. De instandhouding van de sociale werkwerkvoorziening (sw) is daarbij een van de zorgenkindjes. De instroom in de sw wordt weliswaar per 2015 stopgezet, maar de kosten voor de ‘zittenblijvers’ zijn groot. ‘Dit legt een fors beslag op de mogelijkheden van gemeenten om de verschillende participatiedoelstellingen te bereiken’, aldus de RvS. Het geld dat gemeenten aan de instandhouding van de sw moeten besteden, kunnen zij immers niet stoppen in de ondersteuning van werkzoekenden. Onder politieke druk is recent overigens wel wat gesleuteld aan de kosten voor instandhouding van de sw.

Schaalvergroting
De verplichte samenwerking tussen gemeenten rondom de Participatiewet, maar ook bij de Wmo en de Jeugdwet, is de Raad een doorn in het oog. De RvS wijst in dit licht op een paradox, omdat met de decentralisaties wordt beoogd taken dichter bij de burger te laten uitvoeren, maar dit in de praktijk gepaard gaat met gemeentelijke schaalvergroting. Daardoor wordt de afstand tot de burgers juist groter.

Bovendien wordt de regiefunctie van individuele gemeenten beperkter. De invloed op de beleidskeuzes en kosten zijn kleiner, terwijl de kosten wel voor rekening van de individuele gemeenten komen. In zijn reactie negeert het kabinet de geconstateerde paradox.

Jeugdhulp
De kritiek op de Jeugdwet spitst zich eveneens toe op de inperking van de beleids­vrijheid voor gemeenten. De RvS vreest dat gemeenten onvoldoende in staat zijn om de toegedachte regiefunctie en financiële verantwoordelijkheid waar te maken. Dit komt onder meer door de verplichting voor gemeenten om verwijzingen door artsen te accepteren. Gemeenten kunnen hierdoor de kosten van deze hulp onvoldoende in de hand houden. Het gaat daarbij volgens de Raad om een ‘aanzienlijk deel van het totale jeugdhulpbudget’.

Omdat een belangrijk deel van de uitgaven door de gemeenten slechts voor een zeer beperkt deel is te beïnvloeden, zal de door het kabinet opgelegde efficiencykorting van 450 miljoen euro ten koste gaan van de gemeentelijke uitgaven voor preventie en ambulante hulp, waarschuwt de Raad. Dit strookt niet met een van de belangrijkste uitgangspunten van de wet, namelijk dat door sneller en vroeger ingrijpen geen dure specialistische hulp en zorg nodig is. De Raad heeft bovendien twijfels of de door het rijk ingeboekte efficiencykorting al zo snel kan worden gerealiseerd. Ook deze kritiekpunten wuift het kabinet weg. Gemeenten behouden voldoende beleidsruimte om de doelen en de beoogde doelmatigheidswinst te kunnen realiseren.

Wel heeft Van Rijn recent de Eerste Kamer tot spoed gemaand. Gemeenten moeten, zo schreef hij de senaat, een jaar voorbereidingstijd krijgen tussen de afronding van wetgeving en de inwerkingtreding daarvan. Dit is afgesproken in het Bestuursakkoord 2011-2015 tussen rijk en de koepels van gemeenten (VNG) en provincie (IPO), aldus Van Rijn in zijn brief aan de Eerste Kamer. Een opmerkelijk argument, zeker omdat voor geen van de drie wetten deze afspraak gestand wordt gedaan. De senaat heeft dinsdag voor het eerst plenair over de Jeugdwet gedebatteerd. De Participatiewet en de Wmo moeten nog in zowel de Tweede als de Eerste Kamer worden behandeld. Met een beetje geluk houden gemeenten straks nog zes maanden voorbereidingstijd over.

Stilzwijgen
De RvS wil niet reageren op de constatering dat het kabinet bij in elk geval deze drie wetten de kritiek niet tot nauwelijks ter harte neemt. Simpelweg omdat de wetsvoorstellen bij de Kamers liggen, aldus een woordvoerder. De Raad komt op 3 april met zijn jaarverslag. Traditiegetrouw gaat de presentatie hiervan gepaard met een stevige boodschap aan het kabinet.

Route naar openbaarmaking
Op basis van de adviezen van de Raad van State − waarin altijd concrete aanbevelingen staan − past de bewindspersoon zijn wetsvoorstel al dan niet aan. Het complete pakket (advies Raad van State en de reactie daarop van het kabinet) wordt gelijktijdig met het wetsvoorstel naar de Kamer gestuurd. Tussen het versturen van het advies aan de bewindspersoon en openbaarmaking ervan zit minstens een aantal weken. Zo dateert het RvS-advies over de Wmo van 22 november 2013, maar werd het op 14 januari openbaar. Het advies over de Jeugdwet werd op 31 mei naar staatssecretaris Van Rijn en op 1 juli naar de Kamer gestuurd. De Participatiewet ging op 1 november naar staatssecretaris Klijnsma (Sociale Zaken, PvdA); de Kamer nam er een maand later kennis van. De RvS zet zijn samenvatting en het complete advies direct online zodra het wetsvoorstel naar het Binnenhof is gestuurd.