'Fuseren goedkoper dan ambtelijk samenwerken'

Gemeenten die fuseren zijn voordeliger uit dan gemeenten die (ambtelijk) samenwerken. Vooral de personeelslasten dalen in gefuseerde organisaties aanzienlijk. 

Het is één van de conclusies die adviesbureau Leeuwendaal trekt na een inventarisatie van de ervaringen over de laatste vijf jaar in 13 herindelingen en 3 ambtelijke samenwerkingsverbanden. 

In veel van de gefuseerde organisaties blijken met name de personeelskosten aanzienlijk gedaald in vergelijking met de situatie ervoor. ‘In de gemeenten Oldambt en Sùdwest Fryslân bijvoorbeeld loopt dit in de miljoenen euro’s’, stelt adviseur Han Hiemstra. Tegelijkertijd boeken veel gemeenten aantoonbare kostenbesparingen op bijvoorbeeld (onderhoud van) systemen en gebouwen, maar ook inkoop en externe inhuur. Dit gebeurt ondanks de soms hoge maar noodzakelijke eenmalige investeringen. ‘Integrale ambtelijke vormen van samenwerking, waarbij meer dan drie gemeenten zijn betrokken en waar grote verschillen bestaan voor wat betreft profiel en visie, zijn slechts beperkt efficiënter dan zelfstandige gemeenten’, aldus Hiemstra.

Opmerkelijk is dat gemeenten die recent zijn opgeschaald daadwerkelijk hun bestuurskracht hebben verbeterd. Duidelijk is dat veel organisaties door een gemeentelijke fusie meer positie in de bestuurlijke omgeving hebben gekregen en dus ook bestuurskrachtiger zijn geworden.

Hiemstra: ‘Dat komt op verschillende manieren tot uitdrukking. Provincies zien de nieuwe gemeente meer als gesprekspartner, zeker als de betreff ende gemeente in de hiërarchie qua grootte aardig is opgeklommen. Maar ook ten aanzien van het contact met buurgemeenten, bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld wordt door velen aangegeven dat de gemeente een versterkte positie heeft gekregen.’ Verder blijkt dat fusiegemeente gemakkelijker bestuurlijke posities verwerven in commissies van bijvoorbeeld de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Dat heeft indirect positieve consequenties voor de eigen bestuurskracht.

Eenpitters
Na een herindeling is kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie geen onderwerp van gesprek meer. Eenpitters of heel brede specialisten komen in de nieuwe organisaties niet of nauwelijks meer voor. Ook de kwaliteit van de organisaties als geheel is volgens de geïnterviewde gemeentesecretarissen in het algemeen toegenomen. De onderzoekers plaatsen wel een kanttekening. Ze waarschuwen ervoor dat organisaties weliswaar minder kwetsbaar zijn geworden, maar dat in een aantal organisaties wel een nieuw soort kwetsbaarheid ontstaat als gevolg van doorgaande bezuinigingen op de formatie.

‘Het investeren in kwaliteit van medewerkers staat onder druk. Terwijl door alle betrokkenen wordt aangegeven dat  na een fusie- of samenwerkingsproces juist méér moet worden geïnvesteerd in de kwaliteit van de organisatie en de medewerkers.’

De onderzoekers constateren verder dat op het vlak van de kwaliteit van dienstverlening – één van de centrale doelen van de opschaling – alle organisaties grote stappen zetten. Ze maken aantoonbaar minder kosten dan de organisaties voorheen deden. ‘De voorlopige conclusies van de Rijksuniversiteit Groningen dat herindeling alleen maar tot duurdere organisaties leidt, is wat ons betreft dan ook voorbarig’, aldus Hiemstra. Voor wat betreft samenwerkingsorganisaties moet de conclusie volgens hem voorzichtiger zijn. Veel hangt samen met de wijze waarop de wijze van onderlinge verrekening is vormgegeven.

Cultuurverschil
Veel mislukte of moeizame fusies en samenwerkingsprocessen worden toegeschreven aan cultuurverschillen. De onderzoekers komen op basis van de gesprekken met gemeentesecretarissen en directeuren tot een andere conclusie. ‘Hoewel organisaties een heel andere bedrijfscultuur kunnen hebben, zien wij dat de culturele identiteit in de gemeentelijke organisaties de laatste jaren veel minder diepgeworteld is dan daarvoor,’ stelt Hiemstra.

‘Dit zal ongetwijfeld te maken hebben met het feit dat gemeentelijke organisaties de laatste decennia zijn gekanteld van naar binnen gekeerde organisaties naar klantgeoriënteerde en naar buiten gerichte organisaties. Het gaat vaak meer om algemene weerstand tegen veranderen dan om feitelijke cultuurverschillen tussen organisaties.’

Wijkfunctionaris
Een van de belangrijkste politieke argumenten tegen gemeentelijke fusies is de vergroting van de afstand tot de burger. Het is opmerkelijk dat juist een aantal fusiegemeenten door de fusie de afstand tot de burgers hebben weten te verkleinen. Hiemstra: ‘Veel gefuseerde gemeenten hebben door de fusie de mogelijkheid gekregen een professionele wijk- en dorpsgerichte wijze van dienstverlening te realiseren. Wijk- en dorpscontactfunctionarissen vervullen een belangrijke brug tussen burgers en de ambtelijke organisatie. De eigenheid van kernen is in een aantal fusiegemeenten niet alleen behouden, maar zelfs versterkt’.

Vijftig paraplugemeenten
Leeuwendaal ontwaart twee scenario’s over de bestuurlijke toekomst van de gemeenten. Het eerste scenario betreft een doorontwikkeling naar zelfstandige gemeenten met grofweg een omvang van tussen de 70.000 tot 100.000 inwoners. Gemeentelijke organisaties tot deze omvang zijn namelijk nog redelijk overzichtelijk. Daarboven wordt de bestuurbaarheid en aanstuurbaarheid van de organisatie ingewikkelder.

Het tweede scenario bouwt voort op een combinatie van fusie en samenwerking. Kleine gemeenten zullen daarbij fuseren tot een minimale ondergrens van 30.000 à 40.000 inwoners en daarnaast zullen samenwerkingseenheden worden geformeerd op een veel groter schaalniveau – 200.000 à 300.000 inwoners. In dat model zullen ook kleinere gemeenten bestuurlijk zelfstandig blijven, maar regionaal zullen er ‘paraplugemeenten’ ontstaan.

Onder zo’n paraplugemeente fungeren dan grofweg vier tot acht bestuurlijk zelfstandige gemeenten met een beperkt takenpakket. De grote paraplugemeenten zijn dan niet alleen verantwoordelijk voor de gehele bedrijfsvoering van de onder de paraplu opererende gemeenten, maar ook de beleidsstrategie en voor de dienstverlening op ‘lokaal’ niveau.

Het eigen lokale bestuur geeft binnen die kaders hooguit invulling aan een aantal elementen die op lokaal niveau van belang zijn, zoals uitvoering, regelgeving, ruimtelijk beheer en leefomgeving. De zelfstandige gemeenten zijn op te vatten als uitvoeringsorganisaties met beperkte eigen mogelijkheden om op uitvoeringsniveau specifi eke keuzes voor haar inwoners te maken. Nederland zou kunnen volstaan met een stuk of 50 van dergelijke paraplugemeenten.

Rol burgemeester bij herindelingen
De rol van lokale bestuurders, en met name burgemeesters, is volgens adviesbureau Leeuwendaal cruciaal bij gemeentelijke herindelingen. Als burgemeesters het niet met elkaar kunnen vinden en elkaar het succes niet gunnen, is een fusietraject min of meer gedoemd te mislukken.

Oud-gouverneur Léon Frissen (Limburg) en voormalig commissaris van de koningin Geert Jansen (Overijssel) plaatsen kanttekeningen bij deze stellige conclusies. De Noord-Hollandse commissaris Johan Remkes ziet die cruciale rol wel.

‘De lokale politiek speelt een cruciale rol en de rol van de burgemeester is daarvan afgeleid’, stelt Frissen. Burgemeesters kunnen op basis van hun bestuurlijke ervaring beargumenteren dat het verstandig is om te fuseren, maar als de gemeenteraad daarin niet meegaat, is het einde oefening. De burgemeester wordt door de raad met een boodschap op pad gestuurd. ‘De raad heeft het primaat en de burgemeester is daarin volgend. Hij moet de gevoelens en opvattingen van de raad vertolken. De gemeenteraad zet zijn burgemeester in als bestuurlijk drukmiddel om herindeling te bevorderen dan wel tegen te houden’, aldus Frissen.

De rechtspositie van een burgemeester is en blijft overigens een lastige, stelt Frissen; iets waar burgemeesters zelf niet voor uitkomen. ‘Bij een herindeling staat een burgemeester uiteindelijk met lege handen. Vanuit dat oogpunt bekeken, is het lastig om volop aan een herindeling mee te werken.’

‘De burgemeester is een vooruitgeschoven post’, stelt ook Jansen. De wens van het college en de gemeenteraad zijn bepalend. De mate van gezaghebbendheid van een burgemeester kan een verschil maken, maar ‘je kunt niet zeggen dat de rol van dé burgemeester cruciaal is’. En hoewel met de invoering van het dualisme wettelijk is geregeld dat de burgemeester een rol speelt in samenwerking met andere overheden, ‘gaat het er in de praktijk toch om hoe de burgemeester het debat voert en de mate waarin de gemeenteraad hem of haar ruimte geeft en gunt. Soms wil de burgemeester wel, maar als de wethouders en de raad niet willen, houdt het op.’

Vanuit zijn praktijk ziet Remkes die cruciale rol van burgemeesters wel en vindt ook dat zij die móeten vervullen. ‘Een burgemeester moet het college en raad richting wijzen.’ De burgemeester hoeft wethouders en raad niet voor het blok te zetten, maar wel zijn strategische inzicht en vermogen in de strijd gooien.

‘Bij burgemeestervacatures probeer ik ook te beoordelen of sollicitanten daarover beschikken en of ze bereid zijn een rol te spelen die recht doet aan het politieke primaat van de raad.’ In herindelingsdiscussies moeten burgemeesters veelal ‘acteren op kousenvoeten’, weet Remkes. Goede verhoudingen met collega- burgemeesters en omliggende gemeenten en het vermogen zichzelf weg te cijferen zijn tevens van belang, zo stelt hij.
(Yolanda de Koster )