Elzinga: ‘Stop met misbruiken gemeenten’

De grootste en belangrijkste beleidsvrijheid voor gemeenten? Dat is de mogelijkheid om in autonomie de ene bezuiniging na de andere te realiseren, zo stelt hoogleraar Douwe Jan Elzinga in een essay in Binnenlands Bestuur. 

De Groningse staatsrechtgeleerde spreekt van het misbruiken van de gemeenten door de rijksoverheid en een erosie van het lokaal bestuur. Hij pleit daarom voor een ‘Bestuursplan voor Nederland’ met heldere criteria voor taaktoedeling aan gemeenten.

Signalen op rood
Elzinga heeft de stiekeme hoop dat de Raad van Europa Nederland eens flink kapittelt. In de tweede helft van maart doet die delegatie ons land weer om te beoordelen of er sprake is van voldoende lokale autonomie. ‘De preambule van het Handvest voor lokale autonomie eist dat een ‘local autonomy’ moet worden aangehouden die ‘substantial’ is’, legt Elzinga uit. ‘In de Nederlandse gemeenten hoort deze Europese delegatie dan dat het met de klassieke lokale autonomie uiterst bedroevend is gesteld, want er is weinig vrij budget. Bovendien hebben de meeste gemeenten helemaal geen tijd meer om zich met deze klassieke autonomie bezig te houden, want ze worden door de nationale overheid overspoeld met taken die in medebewind – ter uitvoering van nationale wetgeving – moeten worden behartigd. Bij dergelijke signalen uit de gemeentelijke praktijk gaan bij de Europese delegatie natuurlijk alle alarmbellen rinkelen en staan alle signalen op rood.’

Wankel verhaal
Bij de afrondende gesprekken in Den Haag met Binnenlandse Zaken en de VNG krijgt de delegatie dan volgens Elzinga vast te horen dat het met de beleidsvrijheid van de Nederlandse gemeenten reuze meevalt. En wel omdat bij de uitvoering van het rijksbeleid in medebewind aan de gemeenten veel vrijheid zou worden gelaten voor diversiteit, maatwerk en lokale formats.

‘Enkele keren is ons land met dat wankele verhaal weggekomen, maar of dat deze keer opnieuw gaat lukken, is zeer de vraag. Hierbij moet meteen worden aangetekend dat de term ‘local autonomy’ uit het Handvest niet dezelfde betekenis heeft als de lokale autonomie die in ons land wordt beschermd door de Grondwet en de Gemeentewet. Het Handvest mikt op substantiële beleidsvrijheid in algemene zin, terwijl de grondwettelijke klassieke autonomie in Nederland ziet op de vrijheid van gemeenten om wel of geen beleid te voeren.’

Filiaal rijksoverheid
Nederlandse gemeenten moeten steeds meer taken in medebewind uitvoeren, taken die eenzijdig zijn bedacht door de vakdepartementen in Den Haag. Gemeenten zijn daardoor volgens Elzinga steeds meer een filiaal van de rijksoverheid geworden. ‘Per gemeentelijke bestuursperiode van vier jaar worden er vanwege de vakdepartementen veelal ten minste drie à vier grote operaties over de gemeenten uitgerold. De vakdepartementen bepalen betrekkelijk eenzijdig de taakstelling van de gemeenten, waardoor het medebewind voor 80 à 90 procent de lokale agenda bepaalt’, aldus de hoogleraar.

Daarbij is volgens hem enerzijds de klassieke grondwettelijke autonomie als cruciaal initiatiefrecht en bron van creatief bestuur vrijwel geheel achter de horizon verdwenen, maar anderzijds speelt die klassieke autonomie op de achtergrond nog wel een geheel andere en zelfs uiterst macabere rol.

Efficiency-korting
Elzinga: ‘Indien de gemeenten over de hele linie en ook formeel zouden functioneren als uitvoeringskantoren van de rijksoverheid, dan hoort daar een financieringssystematiek bij die substantieel afwijkt van de huidige. Als de rijksoverheid de gemeenten als uitvoeringsloket een uitvoeringsplicht geeft, dan hoort bij die wettelijke taak het vereiste budget om die taak adequaat te kunnen vervullen.’

Hij verwijst daarbij naar gedeconcentreerde diensten: hebben die te weinig budget voor een wettelijke taak dan wordt dat budget meteen door de rijksoverheid aangevuld. ‘In het huidige systeem van taakoverdrachten in medebewind van nationaal naar decentraal wordt echter door de vakdepartementen meegenomen en ingecalculeerd dat de gemeenten een autonome mogelijkheid hebben voor herverdeling van financiële middelen. Dat stimuleert sterk de neiging om bij een taakoverdracht bezuinigingen in te boeken of efficiency­kortingen aan te kondigen.’

Pittige aantijging
Het uitgangspunt dat de gemeenten op eigen initiatief en in autonomie financiële middelen van het ene naar het andere beleidsterrein kunnen verplaatsen, geeft hier volgens Elzinga een duidelijke impuls. ‘Bij overdracht van taken wordt ingecalculeerd dat de gemeente een vrije en politieke gemeenschap vormt die de mogelijkheid bezit om ontstane tekorten bij te passen onder het schrappen van andere voorzieningen en taken. De grootste en belangrijkste beleidsvrijheid voor de gemeenten is dan ook de mogelijkheid om in autonomie de ene bezuiniging na de andere te realiseren, en de rijksoverheid maakt van die omstandigheid gewoonweg misbruik. Dat klinkt hevig en is een pittige aantijging, maar het is zoals het is en een andere kwalificatie komt niet in aanmerking.’

Met een dergelijke, nogal macabere autonome beleidsvrijheid voor de gemeenten om te bezuinigen hoef je volgens hem bij het comité van de Raad van Europa in elk geval niet aan te komen.

Bestuursplan
De tijd is volgens Elzinga rijp voor een Bestuursplan voor Nederland waarin de contouren worden geschetst van ons toekomstig bestuur. In dat Bestuursplan voor Nederland moeten criteria worden opgenomen voor taaktoedelingen en vervolgens moet worden voorzien in een daadwerkelijke en gezaghebbende toetsing daarvan door de minister van Binnenlandse Zaken. ‘Bij de komende kabinetsformatie zou deze grote sprong voorwaarts gemaakt moeten worden.’

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 5 van deze week (inlog)