‘Eén overheid’ komt nog niet van de grond

Bestaande structuren, werkwijzen en instrumenten zijn niet toereikend om effectief als één overheid grote opgaven aan te pakken, zoals de energie- en warmtetransitie, de bouwopgave en de ambulantisering van de GGZ. Bij iedere opgave moet een op maat gesneden interbestuurlijke aanpak worden opgezet.

Inperking beleidsvrijheid

Dat stelt de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen in zijn recent verschenen discussierapport ‘Nederland heeft 1 overheid nodig’. De inperking van de beleidsvrijheid van gemeenten en provincies baart de studiegroep zorgen, zeker omdat de financiële verhoudingen zich daar niet op aanpassen. ‘Het huidige financiële instrumentarium veronder­stelt een behoorlijke mate van autonomie op decentraal niveau, terwijl er op nationaal niveau steeds meer eisen aan datzelfde decentrale niveau worden gesteld.’ De studiegroep is een gezamenlijk initiatief van gemeenten, provincies, waterschappen en het rijk, met als doel overheden in staat te stellen om maatschappelijke opgaven beter en met meer impact op te pakken. De studiegroep heeft drie grote opgaven onder de loep genomen en constateert nogal wat knelpunten.

Versnipperde praktijk

Het is landelijk de ambitie om 75.000 woningen per jaar te bouwen. Analyse van de interbestuurlijke samenwerking rond deze opgave laat een versnip­perde praktijk zien. In de decentrale praktijk kan niet alleen op aantal worden gestuurd, maar moet er ook rekening worden gehouden met ‘de behoefte aan betaalbare woningen, de ruimtelijke inpasbaarheid en de combinatie met andere beleidsopgaven, zoals de energietransitie.’ Op nationaal niveau zijn er geen overstijgende en gezamenlijke sturingsmogelijkheden om een versnelling in de woningbouw te realiseren. ‘Ook het samenspel tussen provincies en gemeenten kan productiever.’ Er zijn verbeteringen nodig in het financieel instrumentarium voor gemeenten. Vooral kleinere gemeenten hebben onvoldoende kennis en capaciteit om hun rol en taak goed waar te maken.

Alternatieve opvang

Bij de ambulantisering van de ggz – de afbouw van het aantal bedden – is aan de voorkant onvol­doende nagedacht over welke partijen er betrokken zouden moeten worden om de ambitie te realiseren. Een regisseur die partijen bij elkaar brengt, ontbreekt. ‘Het resultaat is dat er binnen de ggz wel veel is afge­bouwd, maar op regionaal niveau aan alternatieve opvang te weinig is opgebouwd.’ De verscheidenheid aan financieringsstromen en het regionale speelveld maken de opgave complex. Daarnaast ervaren gemeenten die moeten onderhan­delen met grote partijen als zorgverzekeraars ‘een gebrek aan financiële middelen, kennis en beleidsruimte om hun rol goed in te vullen.’

Politieke werkelijkheid

De sectorale manier van werken binnen veel overheden en de ‘politieke werkelijkheid maken het in de praktijk erg lastig om tot gedragen keuzes te komen en daaraan vast te houden’, constateert de studiegroep als het gaat om de energietransitie. Een risico bij de warmtetransitie in de gebouwde omgeving is dat (kleinere) gemeenten door beperkte capaciteit, kennis en kunde hun regierol niet goed kunnen pakken. Ook ontbreekt het aan een afdoende financieel instrumentarium voor decentrale overheden.  

Knelpunten

De studiegroep ziet bij de analyse van de drie grote opgaven een aantal rode draden. Er is ten eerste ‘weinig gezamenlijkheid in de visie van overheden op de aard van opgaven.’ Dat komt deels door verkokering, maar ook door uiteenlopen­de belangen, rollen en ambities van de verschillende overheden. Vooral gemeenten ervaren een gebrek aan kennis en capaciteit voor de aanpak van complexe (transitie)opgaven. De democratische legitimiteit van het overheids­handelen verzandt ‘in de complexiteit van de uitvoering.’

Financiële risico’s

Als decentrale beleidsvrij­heid wordt ingeperkt zonder dat daar de financiële verhoudingen zich op aanpassen, komen de financiële risico’s bij gemeen­ten te liggen, ‘omdat zij steeds beperktere mogelijkheden hebben om te sturen op hun uitgaven’. De studiegroep ziet spanning ontstaan tussen de (veronderstelde) beleidsvrijheid en de bekostigingssystematiek van taken. ‘Er lijkt sprake van een tegengestelde beweging door de beleidsvrijheid steeds verder in te perken, maar wel te streven naar bekostiging via vrij besteed­bare middelen via het gemeente- en provinciefonds.’

Update financiële verhoudingen

Een overkoepelende visie, het betrekken van de juiste partijen en steviger regie zijn nodig om een effectieve aanpak van de grond te krijgen, concludeert de studiegroep. Daarnaast vragen veranderende bestuurlijke verhoudingen om een mogelijk ingrijpende update van de financiële verhoudingen. Daarbij moet het evenwicht in de uitgangspositie van rijk en mede-overheden worden vergroot. Ook moet de samenhang tussen bestuurlijke en financiële verhoudingen worden bewaakt en moet er meer worden ingespeeld op regionale verschillen.

Discussie

Aan de hand van het discussiestuk wil de studiegroep met het land in gesprek en komen tot aanbevelingen en beleidsopties. Dit zal in verband met het coronavirus via digitale bijeenkomsten worden georganiseerd. De opbrengst van de discussies krijgt een plek in het eindrapport van de studiegroep dat deze zomer verschijnt. Deelnemen aan de discussie kan op www.overheidvannu.nl