BZK moeilijk lerend ministerie

Veel beleid van Binnenlandse Zaken gaat de mist in omdat het ministerie nogal ‘klassiek’ denkt. Een beetje wilder zou geen kwaad kunnen.

Dat is hoofdconclusie van oud-ambtenaar Jan Schrijver in zijn proefschrift ‘De omwenteling die niet kwam.’ Daarin onderzoekt hij de ontwikkeling van de ‘bestuurstheorie’ achter het decentralisatiebeleid. Een van de centrale veronderstellingen was dat BZK dit van bovenaf kon organiseren, via klassieke hiërarchische overheidssturing. ‘Binnenlandse Zaken is niet blind voor maatschappelijke ontwikkelingen en complexe verhoudingen, maar bij het scheiden van de markt kiest het ministerie voor klassiek overheidsbestuur.’ Juist veertig jaar lang terugvallen op dezelfde ‘klassieke’ bestuurstheorie heeft ervoor gezorgd dat nogal wat beleid de mist inging, toont Schrijver aan.

Overmatige regelzucht

Vanaf de jaren tachtig domineerden interbestuurlijke betrekkingen en decentralisatie. ‘In die tijd werden gemeenten permanent lastiggevallen door vakdepartementen. De vijfhonderd zoveel specifieke uitkeringen die er toen nog waren, illustreren dat’, aldus Schrijver. BZK trok zich die overmatige regelzucht aan en ontpopte zich tot hoeder van de gemeentelijke autonomie. Om de machtsbalans tussen rijk en gemeenten te herstellen, werd decentralisatie het streven.

Heerlijkheden

Decentralisatie was de werkzame stof tegen interne verkokering, het verving generiek nationaal door specifiek lokaal beleid, het droeg bij aan een overheid die snel inspeelt op de veranderende werkelijkheid en het vergrootte de herkenbaarheid van het bestuur. ‘Zeker in bestuurskundige kringen was toen al duidelijk dat voor het oogsten van al deze heerlijkheden meer nodig was dan decentralisatie alleen’, zegt Schrijver. De dominante bestuurstheorie bleef die van wat hij government noemt: extern was BZK het middelpunt van een bestuurskundig universum, intern een piramide waar ‘het gebeurt’ aan de top en waar oorzaak en gevolg het product zijn van een vaststaande bestuursdoctrine. Het besef drong volgens hem door dat dit niet alleen de mindset was binnen BZK, maar ook binnen gemeenten. ‘Als dat zo was, dan betekende decentralisatie van beleid niet noodzakelijkerwijs beter beleid. Dit inzicht stimuleerde de discussie over de vraag wat er nog meer nodig was.’

Mondigheid burger

Ingewikkelder werd het met de ontdekking van de samenleving als zelfstandige factor van betekenis. Op de golven de individualisering, de opkomst van het internet en de gegroeide mondigheid van burgers, kon het niet anders of de bestuurstheorie moest verschuiven van government naar governance, zo klonk het uit kringen van bestuurswetenschappers. Er kwam een meer open, verkennende en op samenwerking gerichte bestuursstijl aan. Het is deze omwenteling waarop de titel van Schrijvers proefschrift slaat: zij kwam niet. Hij beschrijft 24 projecten binnen BZK, waaraan de visie op bestuur kan worden getoetst. Telkens bleken projecten van het type government zo hardnekkig, ‘dat zij voortgezet werden zonder dat zij veel invloed ondervonden van de gewijzigde tijdsomstandigheden’, schrijft Schrijver.

Sociale vernieuwing

Hij wijst twee hoofdoorzaken aan. In de eerste plaats zet hij grote vraagtekens bij het lerend vermogen van de organisatie. ‘De meeste projecten die ik onderzocht, blijken niet of nauwelijks te zijn geëvalueerd. Dan ontstaat er dus ook geen leercurve.’ Ook andere projecten die de visie op besturen richting governance hadden kunnen brengen, verdwaalden en verdwenen. Of ze nu ‘ketenregie’, ‘bedrijfsbetrokkenheid’ of ‘achterstandsproblemenbeleid’ heetten. ‘Zelf heb ik het met de sociale vernieuwing van begin jaren negentig meegemaakt. Na drie jaar merkte je aan alles dat de ambtelijke leiding het wel gezien had. ‘Leuk hoor, met z’n allen de wijk in, maar het speelkwartier is over. Het is nu weer business as usual’, zo was de teneur. Het is een mechanisme dat me enorm heeft verbaasd.’

Minstens zo verbazingwekkend is de hardnekkigheid waarmee projecten vanuit een government-filosofie werden doorgezet. Schrijver vindt de talloze pogingen om het middenbestuur te veranderen een dieptepunt. ‘Zelfs de huidige minister is er weer mee opgezadeld. Terwijl nooit de vraag wordt gesteld wie er, op een paar bestuurders na, überhaupt op die discussie zit te wachten. Dat is wel ontnuchterend.’

Wild doen

Een tweede belangrijke oorzaak voor het uitblijven van ‘de omwenteling’ komt van buiten. De opkomst van het populisme en de verstrengeling van politiek en media droegen er volgens Schrijver toe bij dat BZK zich eerder terugtrok op oude routines dan vernieuwing nastreefde. ‘Er is een verkramping opgetreden’, aldus Schrijver. Hij heeft daar begrip voor, maar aan de andere kant hoef je op een departement als BZK ook weer niet te overdrijven. Op BZK kun je volgens hem ‘best een beetje wild doen, zonder dat treinen ophouden met rijden of patiënten hun medicijnen niet meer krijgen. Hier en daar experimenteren in het openbaar bestuur, daar schrikken mensen niet van.’