Bestuurder wint gezag door actieve verantwoording

Bestuurders kunnen gezag herwinnen bij controversiële beslissingen als ze actief verantwoording afleggen aan bewoners en de gemeenteraad. Dat concludeert bestuurskundige Niels Karsten die onlangs promoveerde op het onderwerp.

Zelfs als ze burgers niet betrekken in de besluitvorming, kunnen burgemeesters en wethouders gezag herwinnen bij controversiële beslissingen. Niels Karsten onderzocht de effectiviteit van verschillende strategieën in verantwoording door burgemeesters en wethouders in vijf gemeenten in Nederland en België: Rotterdam, Den Haag, De Bosch, Antwerpen en Gent. Het ging in zijn onderzoek specifiek over de locatiekeuze voor opvangvoorzieningen voor dak- en thuislozen.

Het is opvallend dat bestuurders hun gezag kunnen herwinnen zonder burgers bij de besluitvorming te betrekken. Hoe doen ze dat?
‘Ze besluiten om zelf de beslissing te nemen en een locatie te kiezen. In verschillende gemeenten waren eerder experimenten met interactieve besluitvorming  en daar bleek het erbij betrekken van burgers soms tot onrust in de wijk te leiden. In de ervaring van bestuurders werden wijken tegen elkaar opgezet. Zij vrezen met samenspraak niet tot een locatie komen en welke locatie ook wordt gekozen, verzet komt er toch. B&W wordt daarom vaak gezien als de aangewezene om een besluit te nemen. Hoe herwin je dan je gezag? Leg je beslissing uit. Vertel wat de overwegingen waren en noem de argumenten op een manier die overeenkomt met de waarden van de burgers. Zo kun je begrip voor de beslissing creëren.’

Waarom slagen sommige bestuurders er beter in om omwonenden en raadsleden te overtuigen van de juistheid van beslissingen die maatschappelijke weerstand oproepen dan andere?
‘Dat ligt deels aan de argumenten. In Den Bosch moest bijvoorbeeld een voorziening voor daklozen in de woonwijk komen. De wethouder kwam toen met het argument dat dat goed was voor de dakloze en voor de zorg. Maar dat was juist een twistpunt en kwam dus niet overtuigend over. In Rotterdam spraken ze over eerlijke spreiding van voorzieningen over de stad. Dat argument vond wel weerklank. Het gaat ook om de manier waarop je het doet. Je moet een goed verhaal hebben over waarom voor die locatie is gekozen. Maak ook persoonlijk contact. Direct contact met bewoners en raadsleden is belangrijk. Een groot deel van de publieke verantwoording vindt in de wandelgangen plaats.’

Maar niet verschillende dingen vertellen aan verschillende groepen.
‘Nee, je moet wel consequent zijn. Geen verschillende verhalen afsteken, maar je kunt wel verschil aanbrengen in de accenten. In je verantwoording kun je verschillende belangen, normen en waarden die bewoners hanteren onderscheiden en ook op verschillende momenten verantwoording afleggen tegenover verschillende groepen. Bijvoorbeeld eerst aan de raadscommissie, dan tegenover directe buren, later tegenover winkeliers en dan tegenover de ouderen naast de locatie. Benoem wat zij belangrijk vinden. Dat sluit beter aan. Het zorgargument doet het beter in de raad en minder bij bewoners. Het argument van spreiding over de wijk doet het wel weer beter bij bewoners.’

Is op die manier verantwoording afleggen een wondermiddel of lukt het ook wel eens niet?
‘In een van de zes onderzochte gevallen lukte het niet. In Den Bosch dwong de raad het college de locatie terug te trekken. Recent gebeurde zoiets ook in Breda. Het is begrijpelijk dat dit gebeurt bij zulke controversiële onderwerpen. Toch lukte het in vijf van de zes gevallen wel. Je hoeft als wethouder niet per se actieve steun te verwerven voor een locatie, als je er maar wel begrip voor weet te creëren. Het is zeker geen wondermiddel. Verantwoording is geen panacee. Het gaat ook om een goede locatiekeuze en goed beheer van de voorziening.’

En welke casus slaagde het beste?
‘De Haagse wethouder Bert van Alphen pakte het slim aan met zijn benadering. Hij was politiek scherp, toonde leiderschap en legde bewust actief verantwoording af.  Hij schaarde zich duidelijk achter de locatiekeuze en hield de taakverdeling zuiver. Tegelijk ging hij bijna monistisch te werk in relatie tot de raad.’

U heeft ook Belgische gemeenten onderzocht. Worden daar vaker dergelijke besluiten genomen zonder inspraak?
‘Dat heb ik niet onderzocht. Wel was de verwachting dat men zich daar minder actief naar bewoners toe zou vrantwoorden vanwege de grotere machtsafstand. In Antwerpen bleek dit inderdaad het geval. Maar in Gent niet. Daar bezoekt het voltallige college twee keer in zes jaar alle 25 wijken om beleid uit te leggen en vragen te beantwoorden. Dat is ook zeker mijn advies aan Nederlandse bestuurders: ga de wijk in.’

Directe, informele en proactieve verantwoording blijken over het algemeen effectiever te zijn voor het herwinnen van gezag dan andere vormen van verantwoording. Welke vormen werken niet?
‘Het proces uitleggen werkt niet. Het is een inhoudelijk conflict. En dan kom je er niet met uitleg over technische overwegingen en de taakverdeling tussen raad en college. Bewoners willen weten hoe hun belangen zijn afgewogen. Transparantie alleen is niet genoeg. Je moet uitleggen waarom die opvang in dat pand moet komen. Leg dan bijvoorbeeld uit dat al veel voorzieningen in het centrum zitten en dat je op zoek bent naar spreiding.’

U heeft alleen grote steden onderzocht. Kunt u uw uitkomsten ook generaliseren naar kleinere gemeenten?
‘Uit de literatuur bleek dat dit soort beslissingen in grote steden meer omstreden is. Ook daar is persoonlijk contact heel belangrijk. In Rotterdam speelden de deelgemeenten hierin een grote rol. Dat wordt gewaardeerd door de bewoners. In kleinere gemeenten zou dit contact gemakkelijker moeten zijn dan in grote steden. Maar ik heb geen vergelijking gemaakt. Je zag wel dat bijvoorbeeld in Den Bosch bewoners minder bekend waren met het verschijnsel.’

Bestuurders moeten volgens u bewoners niet als NIMBY’s neerzetten en zich niet verschuilen achter anderen maar de beslissing actief uitdragen/proactief uitleggen en politieke verantwoordelijkheid nemen. Dan is er meer begrip. Gebeurt dat niet te weinig?
‘Vaak komt de beslissing tot stand in overleg met maatschappelijke partijen, maar wezenlijk is dat bestuurders zich achter de beslissing scharen. In Den Bosch kwam de aankondiging van de locatiekeuze vanuit de zorginstelling en niet vanuit de gemeente. Het is het bestuur erg kwalijk genomen dat ze hun verantwoordelijkheid niet namen. Instellingen willen soms liever geen ruchtbaarheid geven aan het besluit, omdat dit maatschappelijke onrust veroorzaakt. Maar voor bewoners is het belangrijk dat het gemeentebestuur ervoor gaat staan. In Vlaanderen kocht de gemeente een voorziening. In Nederland gebeurde dat niet, maar trok de gemeente wel de politieke verantwoordelijkheid voor de locatiekeuze naar zich toe.’

Zijn bestuurders niet vaak te laf om zelf achter een besluit te gaan staan? En als ze het wel doen, worden ze dan geen kop-van-jut? Of wordt de kans op bedreigingenniet groter?
‘Zeker worden ze kop-van-jut en bedreigingen komen ook voor. Stenen door de ruit, brandstichting. Bestuurders zijn buitengewoon kwetsbaar. Ik heb een enorme waardering en bewondering voor deze bestuurders. Ze proberen in brede zin gezag te herwinnen. Het is dan ook goed dat het college er is als vangnet wanneer het moeilijk wordt. De Bossche wethouder Rodney Weterings noemde het zijn “sneuvelbereidheid”. En dat wordt gewaardeerd door mensen. Ja, soms lijkt het wel op een slagveld.’

U pleit dus eigenlijk voor meer bestuurlijke moed en minder inspraak. Als je het maar goed kunt uitleggen?
‘Bewoners worden graag bij de besluitvorming betrokken, maar als je voor de benadering kiest om zelf een beslissing te nemen kun je als je het op de juiste manier doet gezag herwinnen.’

Tot slot, is deze manier van handelen ook noodzakelijk om als bestuur niet vast te lopen in het moeras van inspraak en steeds aangepaste of uitgestelde beslissingen? Dus om daadkrachtiger te kunnen optreden en zo sneller dingen te kunnen veranderen?
‘Een aantal bestuurders zegt dat. Normatief kun je er anders tegenaan kijken. Het is moeilijk te zeggen wat de oplossing is. Er is in de Nederlandse bestuurlijke cultuur wel ruimte voor dit type sterk leiderschap, mits bestuurders beslissingen ook goed uitleggen. Burgerparticipatie is niet de heilige graal.’