De moeizame relatie tussen overheid en gesubsidieerde instelling

Ik blijf me erover verwonderen dat gemeenten of provincies vaak een moeizame relatie onderhouden met maatschappelijke organisaties die ze subsidiëren. Omgekeerd is dit precies zo: maatschappelijke instellingen die hun relatie met hun subsidiegever als moeizaam ervaren. De coronacrisis leidt tot bijzondere spanningen op de lijn tussen subsidieverstrekker en subsidieontvanger, maar mijn verwondering gaat erover dat de relatie ook onder meer normale omstandigheden vaak is omgeven met wederzijds ongemak. Hierdoor ontbreekt de basis die nodig is om een crisis samen goed te doorstaan. 

De relatie is die van opdrachtgever en opdrachtnemer

Gemeenten en provincies kiezen ervoor om een deel van hun activiteiten niet zelf uit te voeren, maar deze over te laten aan maatschappelijke organisaties en hen daarvoor structureel te voorzien van subsidie. Dit komt vooral veel voor in de sectoren Cultuur & Erfgoed, Sport en Welzijn/Wmo. Vaak gaat het om betrekkelijk veel geld en grote wederzijdse belangen, dus ook over grote risico’s die onstaan als de relatie niet goed verloopt.

 

Die maatschappelijke organisaties hebben de rechtsvorm van een stichting, soms een vennootschap (BV of NV) en heel af en toe een andere vorm (zoals een coöperatie). Ik ga hieronder uit van de stichtingsvorm en daarbinnen een bestuursmodel met een directeur-bestuurder en een raad van toezicht. Bij andere rechtsvormen horen andere benamingen, maar in essentie gaat het om dezelfde fenomenen. Gemakshalve ga ik ook uit van een gemeente als subsidieverstrekker.

Verstopping van de communicatielijnen

Ik neem waar dat de relatie tussen de subsidiegever en de subsidieontvanger vaak kenmerken vertoont van elkaar slecht begrijpen, weinig vertrouwen hebben in elkaars professionaliteit, meer elkaar uit de weg gaan dan doorvragen en genoegen nemen met ‘hoe het nu eenmaal gaat’.  Hierdoor ontstaan aan beide zijden irritaties die in de tijd kunnen variëren van gering tot behoorlijke hoog. Je zou kunnen spreken van ‘verstopte communicatielijnen’: er wordt niet of nog maar in beperkte mate op een open manier met elkaar gecommuniceerd.

 

Opvallend is dat als er sprake is van een dergelijke moeizame verhouding, er vaak niet alleen een ‘verstopping’ valt waar te nemen in de communicatie tussen overheid en instelling, maar ook binnen de instelling tussen de directeur-bestuurder en de raad van toezicht. Er is dan sprake van een ‘verstopping’ in wat je zou kunnen aanduiden als de governance-driehoek: de driehoeksrelatie tussen de overheid, de directeur-bestuurder van de uitvoerende instelling en de raad van toezicht van die instelling.

Samenspel binnen de governance-driehoek

Kenmerkend voor elk van de drie zijden van die driehoek is dat die niet zonder meer uit één persoon bestaat. Aan de zijde van de gemeente is in de regel sprake van een samenspel tussen het college van B&W, de portefeuillehouder in het college en diverse ambtenaren. De raad van toezicht bestaat altijd uit meer personen die vaak juist zijn benoemd op basis van verschillende profielen. De directeur-bestuurder heeft vaak een mede-bestuurder en wordt geassisteerd door een werkorganisatie. In elk van de punten van de governance-driehoek kunnen dus oorzaken zijn gelegen van de ‘verstopping’ in de lijnen van de driehoek.

Wat is nodig voor open relaties?

Een open driehoeksrelatie wordt gekenmerkt door de volgende factoren:

• De overheid en de maatschappelijke organisatie zijn zich bewust van de onderlinge verschillen in expertise en de onderlinge afhankelijkheden en risico’s die dat met zich meebrengt voor elk van beide partijen.
• De schriftelijke communicatie langs de lijnen van de governance-driehoek geeft maximaal inzicht in de wensen van de gemeente en de wijze waarop de instelling presteert. Deze communicatie is gebaseerd op het bewustzijn van de onderlinge verschillen in expertise, afhankelijkheden en daarmee gepaard gaande gevoelens van onzekerheid.
• Naast formele uitwisseling van informatie is sprake van communicatie die is gericht op het onderhouden van relaties en dus ook het peilen van gevoelens die leven over de toegevoegde waarde van de onderlinge relatie en de kwaliteit van formele informatie-uitwisseling.

Hoe omgaan met verstoppingen?

Hoe langer sprake is van een moeizame relatie binnen de governance-driehoek, hoe meer sprake is van een gebrek aan vertrouwen tussen beide partners aan (elk van) de zijden van de driehoek en hoe groter de kans op een breuk in een of meer van de zijden van de driehoek. Ontstaat eenmaal een breuk dan is dat gauw ook een gecompliceerde breuk, die niet meer met kleine ingrepen te helen is.

 

Bestaat een moeizame relatie die al meer dan een of twee jaar duurt, dan wordt het tijd voor hulp van buiten de driehoek. De spelers binnen het systeem van de driehoek zijn dan namelijk kennelijk niet in staat geweest om zelf te komen tot succesvolle interventies.

 

Externe analyse verdient dan de voorkeur, als basis voor het antwoord op de vraag waar de sleutels liggen voor een effectieve oplossing. Als een dergelijke analyse goed wordt aangepakt, levert die niet alleen zicht op oorzaken, gevolgen en mogelijkheden tot het verbeteren van de onderlinge relaties, maar ook herkenning en erkenning van de adviezen. Dan hebben de betrokken al tijdens het onderzoek de draai gemaakt naar herkennen van de ‘verstoppingen’ en erkennen van de noodzaak tot het bijdragen aan oplossingen.

 

Soms is het in een relatie nu eenmaal nodig dat de partijen er weer op attent worden gemaakt dat erkenning nodig van de positie en de gevoelens van onzekerheden van de ander, en dat een relatie permanent onderhoud nodig heeft. Misschien gaat dat nog meer op in een driehoeksrelatie.