Kanttekeningen bij wijziging burgemeestersaanstelling

Inwoners die hun eigen burgemeester kiezen; het kan. De gemeenteraad die zelf bepaalt of er een burgemeestersverkiezing komt of dat de raad zelf de burgemeester kiest; ook dat kan. Mogelijkheden voor een andere aanstellingswijze van burgemeesters zijn er genoeg, maar hebben stuk voor stuk gevolgen voor de rol en positie van de burgemeester en daarmee voor de lokale politieke verhoudingen. Daar moet meer aandacht voor zijn, voordat het kind met het badwater wordt weggegooid.

Type burgemeester

Dat is de hartenkreet van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) in zijn vandaag verschenen advies ‘Begin bij het begin’, over de rol, positie en aanstellingswijze van burgemeesters. Omdat de wijze burgemeestersbenoeming uit de Grondwet is geschrapt – in eerste lezing – ligt de weg open naar een andere wijze van aanstelling. Voordat sec een keuze wordt gemaakt tussen grofweg een rechtstreeks door de inwoners gekozen burgemeester of een door de gemeenteraad gekozen burgemeester, moeten vragen worden beantwoord als wat voor burgemeester we willen hebben en hoeveel lokale kleuring bij het ambt past, meent de Rob. ‘Voor je kunt zeggen hoe de burgemeester moet worden aangesteld, moet je nadenken over welk type burgemeester je wilt hebben’, stelt Rob-voorzitter Jacques Wallage. De Rob adviseert vier stappen te doorlopen, alvorens een keuze te maken. Als uiteindelijk voor een nieuwe vorm wordt gekozen, moet in de wet worden vastgelegd dat de nieuwe aanstellingsvorm na vijf jaar worden geëvalueerd. Op grond van die evaluatie moet worden bepaald of de wet moet worden aangepast.

Overwegen en wegen

Om bij het begin te beginnen moet in de ogen van de Rob ten eerste nog eens goed worden nagedacht óf het bestaande model wel moet worden gewijzigd. Deze is vanuit bestuurlijk oogpunt gezien ‘redelijk uitgebalanceerd’, stelt de Rob. Bovendien kiest de gemeenteraad de facto nu al zijn eigen burgemeester. Overwegingen om de bestaande aanstellingswijze op de schop te gooien, zijn de (geringe) democratische legitimiteit van burgemeester, ‘bestuurlijke onvolkomenheden’ (zoals de ‘spagaat’ waarin de burgemeester sinds het dualisme zit) en personele kanten zoals het grote afbreukrisico en het ambt zelf (is het nog aantrekkelijk genoeg). Als na het doordenken van deze vraagstukken en het wegen van de antwoorden duidelijk wordt dat het echt nodig is de aanstellingswijze te veranderen, dan kunnen vervolgens in de ogen van de Rob verschillende opties worden bestudeerd.

Drie opties

De Rob onderscheidt drie opties: verkiezing door de gemeenteraad, in de wet regelen dat de bewoners de burgemeester kiezen, dan wel de vraag of de burgers eraan te pas komen overlaten aan de gemeenteraad. In het advies zijn per optie niet alleen de voors en tegens in kaart gebracht, maar worden ook waarschuwingen afgegeven. Sommige opties hebben namelijk vergaande gevolgen voor de hele inrichting van het lokale bestuur of voor de huidige bestuurlijke verhoudingen.

Bestuurlijke gevolgen

De eerste optie is het minst verstrekkend omdat, zoals gezegd, er in de praktijk weinig verandert. De democratische legitimiteit wordt echter niet vergroot en de bestuurlijke spagaat blijft bestaan. Als wordt gekozen voor rechtstreekse burgemeestersverkiezingen gaan de lokale verhoudingen schuiven, waarschuwt de Rob. Rechtstreekse verkiezingen kunnen weliswaar zorgen voor meer levendigheid in de lokale democratie en voor een hoger democratische gehalte, maar risico’s zijn er ook. De burgemeester heeft mogelijk geen steun in de gemeenteraad en het college, niet alle inwoners zullen zich door de gekozen burgemeester vertegenwoordigd voelen en de burgemeester is minder onafhankelijk en kan niet zomaar boven de partijen staan, om er een paar te noemen. Ook moet worden gekeken naar de bestuurlijke gevolgen, zoals de verhoudingen tussen gemeenteraad en burgemeester en de aanstellingswijze van wethouders. Dit alles hoeft ‘een keuze voor een rechtstreeks gekozen burgemeester niet in de weg te staan, maar die consequenties moeten wel eerst onder ogen worden gezien’, aldus de Rob in zijn advies.

Lokaal krachtenspel

Een andere mogelijkheid is de keuze aan de gemeenteraad zelf over te laten, oppert de Rob. De gemeenteraad beslist in dit model niet alleen wel type burgemeester bij de gemeente past (rol, positie), maar ook over de aanstellingswijze: rechtstreekse verkiezingen of de burgemeesterskeuze overlaten aan de raad. Beide mogelijkheden moeten dan in de wet worden geregeld. Dit model past in deze tijd, die om differentiatie vraagt, meent de Rob. Ook deze optie heeft voor- en nadelen. Het past bij consequent voortgezette decentralisatie, maar nadeel is dat ‘een toch wezenlijk onderdeel van ons staatsbestel niet meer door de wetgever wordt afgewogen, maar wordt overgelaten aan het lokale krachtenspel', aldus de Rob.

Visie op het ambt

Er moet kortom goed worden nagedacht over het burgemeestersambt en de gevolgen voor dat ambt en het lokale bestuur bij een andere aanstellingswijze, vóór dat daar een besluit over wordt genomen. ‘De burgemeester vervult een cruciale rol in het lokale openbaar bestuur. De Raad voor het openbaar bestuur wil duidelijk maken dat de aanstellingswijze voort moet komen uit een visie op het ambt, niet andersom’, benadrukt Wallage.