Fusietips

Acht adviezen van acht adviseurs die zich al jaren bezighouden met herindelings- en ontvlechtingsproblematiek. Zowel landelijke als lokale bestuurders kunnen er aan de vooravond van een grootscheepse herinrichting van het binnenlands bestuur baat bij hebben. Zijn de voordelen die Den Haag toedicht aan een grotere bestuurlijke schaal wel reëel? Aan welke zaken dient bij herindelingen vooral aandacht te worden besteed? En welke kostenposten moeten bij ontvlechtingen vooral niet over het hoofd worden gezien?

Bestaat de ideale schaal voor een gemeentelijke organisatie?

Dr. Marcel Boogers, BMC.

‘Natuurlijk bestaat er geen ideale schaal. In opdracht van Binnenlandse Zaken heeft BMC onlangs een soort meta-analyse gemaakt. Met de uitkomst was men bij BZK niet blij. Wat blijkt? Er is geen aantoonbaar verband tussen bestuurskracht en schaal. Bestuurskracht hangt veel meer af van andere zaken, zoals het al dan niet aanwezig zijn van een stabiele coalitie, een krachtige gemeentesecretaris of een goede samenwerking tussen de gemeentesecretaris en de burgemeester.

Zelf heb ik onderzocht in hoeverre vakdepartementen iets van verschil merkten of decentralisaties in de ene of de andere gemeente goed of niet goed verliepen en of je dat kunt voorspellen. Ja, dat konden ze voorspellen. Maar niet op basis van de schaal. Ook daar hing het ervan af of er een krachtige bestuurder of gemeentesecretaris zat. Die kunnen ook in kleine gemeenten werken. Dat burgers zich minder betrokken voelen in een grotere dan een kleinere gemeente is evenmin waar. Wel of er een grote crisis is geweest of als er een versnipperde raad zit die meer met zichzelf bezig is dan met het besturen van de gemeente. Dat merken burgers en dan haken ze af. Ook hier doet de schaal er niet toe.’

Dr. Ard Schilder, Hiemstra & De Vries:
‘Nee, die ideale schaal bestaat niet. En als die zou bestaan, is die overmorgen achterhaald. Deze tijd vraagt om multischaligheid en flexibiliteit. Grote gemeentelijke organisaties zijn goed in lobbykracht, inkoopkracht, specialisatie, bieden van continuïteit en doelmatig ‘uitrollen’ van gestandaardiseerde processen. Kleine organisaties zijn goed in creativiteit, flexibiliteit, ontbureaucratiseren en de verbinding leggen met buiten. Beide zijn nodig voor een excellente publieke organisatie in de toekomst, in wisselende samenstellingen. Inzetten op de ideale schaal is vanuit dit oogpunt naïef en risicovol.’

Dr. Mark Huijben, Berenschot:
‘De ideale schaal voor een organisatie is afhankelijk van de invalshoek die je hanteert. Vanuit de bedrijfsvoering en de kosten hebben we aangetoond dat bij organisaties van 300 arbeidsplaatsen geen schaalvoordelen meer te behalen zijn in de bedrijfsvoering. Dat optimum geldt voor zowel de private als de publieke sector. Gemeenten met 300 arbeidsplaatsen zijn gemeenten met ongeveer 40.000 inwoners. Dat efficiëntie toeneemt naarmate de schaal groter wordt, is helaas een wijdverbreid misverstand.

Zowel de theorie (van de toe- en afnemende meeropbrengsten) als onze praktijk­onderzoeken geven aan dat schaalvoordelen op een gegeven moment ophouden en zelfs kunnen veranderen in schaalnadelen. Het plan uit het regeerakkoord  dat gemeenten naar een schaal van 100.000 inwoners toe moeten, zal dan ook leiden tot hogere kosten. 100.000 inwoners is namelijk voorbij het optimum. Dat zijn complexe organisaties met 800 tot 900 fte. Qua bedrijfsvoering levert dat nadelen op. Hoe groter de schaal, hoe meer geld het gaat kosten. De loonkosten zijn hoger, omdat de salarisschalen hoger zijn. Het ziekteverzuim is er hoger. En wat verder kostenopdrijvend kan werken, is dat de ene deelgemeente hetzelfde voorzieningenniveau wenst als de andere deelgemeente.

Het bepalen van een goede schaal voor een gemeente is maatwerk. Je zult per gemeente moeten kijken wat de opgaven zijn en welke schaal daarbij hoort. Vanuit deze invalshoek zie je inderdaad dat de kleinste gemeenten het moeilijker krijgen met de extra taken. Om een goede schaal voor een gemeente te bepalen, moet je dus beide invalshoeken analyseren: kosten en aantal ambtenaren enerzijds en maatschappelijke opgaven anderzijds.’

Welk deel van een herindeling vergt de meeste aandacht?

Dr. Igno Pröpper, Partners & Pröpper:
’Creëer stabiliteit en duidelijkheid. Burgers maakt het niet zoveel uit wat de schaalgrootte is, als er maar duidelijkheid is zodat ze hun eigen plan kunnen trekken. Dat geldt voor burgers en voor ondernemers. Ze zitten niet te wachten op bestuurlijk gedoe. Je ziet dat bij grote gemeenten de betrokkenheid bij burgers afneemt. Je moet ze dus opzoeken. De nadruk moet minder komen te liggen op beleids- en besluitvorming in het gemeentehuis, maar meer op het in coöperatie met de samenleving aanpakken en opzetten van dingen. Je moet met doelgroepen aan de slag gaan, gericht op realisatie. Teams formeren rondom een opgave.

Uit onderzoek van Michiel Herweijer is bekend dat fusiegemeenten de eerste jaren na de herindeling heel erg in zichzelf zijn gekeerd. Als je dat weet, moet je voorkomen dat je in die val trapt. Dat betekent: extra energie stoppen in een totaal nieuw plat organisatiemodel met veel professionals. Er moeten verbindingen worden gelegd met de buitenwereld, een koppeling tussen beleid en uitvoering. De meeste aandacht bij herindelingstrajecten moet vanaf het begin uitgaan naar het repareren van nadelen van schaalvergroting en bureaucratisering. Als de afstand naar burgers groter wordt, zal er meer gebiedsgericht moeten worden gewerkt. En zoveel mogelijk van buiten naar binnen organiseren.’

Harry ter Braak, WagenaarHoes:
‘Belangrijkste is het leggen van een goede verbinding tussen burger en bestuur. Wat je ziet, is dat het proces van herindeling vaak te makkelijk, te snel een bestuurlijk gebeuren wordt. Een proces met te weinig afstemming met de politiek – de raad – en de burger. Mijn ervaring: als dat niet goed is verbonden, dan gaat het fout. Je moet er voor zorgen dat een burger ziet dat herindeling nuttig is. Als hij dat ziet, dan zegt hij: oké! Een burger is slim genoeg om het te kunnen volgen. Die burger kijkt verder dan de gemeentegrens, hij kijkt wereldwijd, boodschappen doet hij elders, werken ook.

De vakantie? Dat is vaak ver weg. Het risico is dat het bestuur zich laat leiden door wat ik systeemwerkelijkheid noem. Voor de burger is dat niet het fundament. Die bind je door aan te haken bij een vraagstuk dat in zijn omgeving actueel is. Dat is het vertrekpunt van waaruit hij aan de slag gaat. Je moet het als bestuur concreet en praktisch maken voor de burger. Maar ook voor de raad. En verder is het belangrijk om te laten zien wat voor resultaten je bereikt, voor welk probleem een herindeling bijdraagt aan een oplossing.’

Hans van der Zwan, KplusV:
‘Er zijn twee dingen die veel tijd en aandacht vragen. Ik begin bij de voorkant. Die vergt in politiek-bestuurlijke zin veel aandacht. Het inzicht moet worden gevoed, zodat betrokkenen tot gefundeerde keuzes kunnen komen. Alle ins en outs van een herindeling moeten goed in beeld zijn, zodat je op basis daarvan een keuze kan maken: beleid, financiën en bedrijfsvoering.  Dan heb je een goede voorkant. De beste fusies zijn die fusies waarbij die mogelijkheden er zijn te kiezen voor die of die partner. Dat is beter dan dat het een moetje is. Het gaat om inzicht hebben en dat kunnen delen.

Het tweede belangrijke is dat je er voor zorgt dat in het uiteindelijke herindelingsontwerp terugkomt wat je aan de voorkant hebt gedaan. Zeg maar het waarmaken van de beloften in de implementatie. Dat gaat nogal eens mis. Dan is de redenatie, “ach we weten het wel, maar zo meteen komt er een nieuwe raad en die beslist uiteindelijk toch.” Maar die nieuwe raad laat zich ook sturen. Ik zeg: hou overeind wat je aan de voorkant hebt afgesproken.’

Met welke kosten moet je rekening houden bij ontvlechting?

Ferry Knaack, Ferry Knaack AdviesVV:
‘De meest voorkomende desintegratiekosten zijn wachtgelden, versnelde afschrijvingen ofwel kapitaalvernietiging, afkoop  van aangegane verplichtingen (huurcontracten) en onverkoopbaar onroerend goed. Ik vind dat als er rijksbeleid wordt ontwikkeld, gericht op het terugdringen van samenwerkingsvormen, er ook een redelijke vorm van vergoeding van desintegratiekosten aan moet worden gekoppeld.

Samenwerking en samengaan wordt vaak gestimuleerd met allerlei incentives. Maar ik ken geen algemene regelingen voor desintegratiekosten bij opheffing van samenwerkingsvormen. Gemeenschappelijke regelingen kennen bijvoorbeeld meestal zelfs zware boete bedringen bij uittreding. Gemeentelijke herindeling door samenvoeging wordt gesteund door een herindelingsbijdrage die toeneemt bij meer deelnemers. Daar staat tegenover dat als de herindeling leidt tot opheffing door splitsing van een gemeente, zoals recent in Boarnsterhim, de vergoeding geen rekening houdt met hogere kosten van zo’n opheffingstraject. En het is helder dat de divergerende beweging door belangentegenstellingen bij splitsing, meer kosten met zich mee brengt dan het convergerende proces bij samenvoeging.’

Han Hiemstra, Leeuwendaal:
‘Gemeenten ontvlechten is veel ingewikkelder dan fuseren. Zeker als er sprake is van splitsen, als er één deel niet meegaat in een nieuw samenwerkingsverband. Dat is vooral financieel heel erg ingewikkeld. Neem het ict-deel als je uit een Gemeenschappelijke Regeling wil stappen. Er moeten dan meestal contracten worden afgekocht, wat erg in de papieren kan lopen. Maar dat is het niet alleen. Er komt bij een boedelscheiding altijd discussie over de vraag wat is er precies van wie. Ook waar het personeel betreft. Dat geeft heel veel gestoei. Bij opheffing van stadsdelen krijg je bovendien te maken met wachtgeldproblematiek van wethouders die overbodig worden.’