Regionale aanpak crisis een droom

Het kabinet maakte bij de tweede lockdown, najaar 2020, bekend te moeten afwijken van de regionale aanpak van de corona-crisis. Kort daarvoor had het kabinet juist ingezet op het inpassen van lokale en regionale besluiten, zodat het virus lokaal de kop in kon worden gedrukt. Toen de besmettingen weer opliepen werd teruggegrepen op nationale regie. Dat was de start van gerommel tussen rijk en regio. De economie heeft volgens Jurian Edelenbos en drie van zijn EUR-collega’s baat bij een gedifferentieerde aanpak, maar dat blijkt vanuit bestuurskundig perspectief lastig uit te voeren.

In Nederland zijn taken en verantwoordelijkheden traditioneel belegd bij verschillende bestuurlijke lagen. We zijn een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Hoe de verschillende bestuurlijke lagen zich tot elkaar verhouden is al langer onderwerp van gesprek. Denk bijvoorbeeld aan: “je gaat erover of niet” (Regeerakkoord, 2010) en “werken als één overheid” (Studiegroep IFV, 2020). De verhoudingen tussen de lagen worden zo besproken, aangepast en ingevuld. Volgens de studie Droomland of Niemands land (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2021) met uitgangspunten voor regionaal bestuur zou er ruimte moeten zijn voor bestuurlijk maatwerk waarbij regio’s ruimte moeten krijgen om opgaven op te pakken op een wijze die past bij het gebied. Maar hoe zit dit in de dagelijkse praktijk van de COVID-19 crisis? Is regionaal maatwerk daarin onrealistische droom of een mogelijke realiteit?

Met name tijdens en na de zomer van 2020 speelde het vraagstuk van regionaal maatwerk om adequaat te kunnen reageren op economische en maatschappelijke effecten als gevolg van corona. Eerst leken er beleidsinstrumenten in de gereedschapskist van de regio te komen waarmee regionaal maatwerk kon worden gerealiseerd, maar na de zomer van 2020 werden toch weer landelijke maatregelen genomen. Waarom de stap naar regionaal maatwerk niet werd gezet en wat hierbij de overwegingen van het kabinet waren blijft tot nu toe onduidelijk. Kort na het begin van de coronacrisis werd duidelijk dat het coronavirus niet landen trof, maar regio’s binnen landen. Per regio kon het aantal besmettingen enorm verschillen. In Nederland werden ongeacht het aantal besmettingen alle regio’s onderworpen aan dezelfde landelijke aanpak en regels die daarmee gepaard gingen. De impact van de maatregelen op de regio’s waar de besmettingsaantallen relatief beperkt waren, was hierdoor onevenredig groot. Hierdoor groeide de vraag naar regionaal maatwerk.

Differentiëren

Begin september 2020 stelde het kabinet voor om te differentiëren per regio. Afhankelijk van het aantal besmettingen konden dan bepaalde maatregelen worden toegepast. Premier Rutte kondigt aan dat het kabinet bij het nemen van maatregelen de regionale situatie als uitgangspunt neemt. Hij zegt daarbij: ‘Die regionale en lokale aanpak is de kern van onze strategie, we willen het virus zo hard en precies mogelijk raken met zo min mogelijk negatieve gevolgen voor de economie en de samenleving.’ Het aantal besmettingen loopt echter hard op. Regio’s nemen zelf niet het initiatief tot extra maatregelen. De rijksoverheid kondigt op 18 september extra maatregelen aan voor een zestal veiligheidsregio’s.

Als het aantal besmettingen nog verder oploopt, wordt op 28 september het einde van de regionale strategie aangekondigd. In de woorden van minister De Jonge: ‘We schalen de regionale aanpak dus tijdelijk op naar een landelijke, om het virus voor te blijven en de pas af te kunnen snijden.’ In juni 2021, bijna een jaar na het opschalen naar een landelijke aanpak, komt de ontevredenheid tussen het rijk en de regio’s bovendrijven. De Jonge meldt dat het kabinet voortaan per regio lockdownmaatregelen afkondigt in geval dat het coronavirus weer mocht oplaaien. Hij voegt daaraan toe: ‘De les van vorig jaar is dat je niet moet zeggen: “Kijk zelf maar wat verstandig is.” Dan zie je dat men het in die regio’s spannend vindt om maatregelen te nemen.’ De burgemeesters voelen zich in hun hemd gezet. Blijkbaar heeft het rijk geen vertrouwen in de regionale capaciteit om adequaat te handelen. Deze discussie heeft tot nu toe niet geleid tot het veranderen van de landelijke aanpak.

Het regionale schaalniveau is om meerdere redenen een wenselijk vertrekpunt om de COVID-19 crisis aan te pakken (droomland), maar tot nu toe komt dit niet van de grond (niemandsland). Vanuit ons onderzoek willen wij graag een aantal observaties delen dat mogelijk ten grondslag ligt aan het niet kunnen realiseren van regionaal maatwerk in de COVID-19 crisis.

'Er is niet toegwerkt naar een duidelijk verhaal'

Over de schutting

Zowel het kabinet als de burgemeesters wilden meer mogelijkheden voor regionaal maatwerk. Er zou meer autonomie bij de regio’s komen, maar daarop werd door het kabinet niet meteen enthousiast gereageerd. Aan de andere kant waren of werden de burgemeesters niet goed voorbereid op de overgang van een landelijke naar een regionale aanpak. Zij hadden het gevoel dat het stokje over de schutting naar de regio werd gegooid zonder een specifieke invulling van de verantwoordelijkheden: zo, nu zijn de regio’s aan zet.

Zo hebben rijk en regio bijvoorbeeld niet gezamenlijk toegewerkt naar een duidelijk verhaal en een gedeeld plan van aanpak voor de transitie van een landelijke naar een regionale aanpak. Er werd wel gewerkt aan de routekaart, met een regionaal dashboard en een gereedschapskist die uitkomst zouden moeten bieden voor regionaal maatwerk. Een ‘gereedschapskist’, gevuld met gerichte maatregelen waarmee de burgemeesters snel en plaatselijk kunnen ingrijpen om de brandhaarden adequaat te kunnen bestrijden, dacht het kabinet in de zomer van 2020.

De meeste politieke energie ging echter naar het aanslingeren van het testbeleid en de discussies over de coronawet die de noodverordeningen, die sinds maart 2020 van kracht waren, moet vervangen. Pas in augustus begon het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport met het uitwerken van een regionaal dashboard. Het duurde tot 23 september voordat de eerste versie van de ‘gereedschapskist’ werd verspreid.

Dat is één dag voordat het kabinet door de oplopende besmettingen nog maar één uitweg zag: het invoeren van landelijke maatregelen, strak geregisseerd vanuit Den Haag. De urgentie om vanuit landelijk oogpunt om instrumenten te ontwikkelen voor regionaal maatwerk lijkt te ontbreken. Daarnaast lijkt het houden van snelheid ook belangrijker te zijn geweest. De observatie dat de overgang van een landelijke naar een regionale aanpak nog onvoldoende was uitgevoerd toen de praktijk erom vroeg blijft daardoor overheersen.

'Burgemeesters voelden zich vol in de wind gezet'

Hete aardappel

Toen het kabinet in september 2020 aangaf dat de regio’s nu aan zet waren, voelden de burgemeesters zich door het kabinet vol in de wind gezet. Het bestuurlijke instinct zegt namelijk dat je aan dit dossier je handen kan branden. Dan zou het verstandiger kunnen zijn om de hete aardappel op het bord van het kabinet te laten liggen. Daarnaast is de uitvoerbaarheid van regionale differentiatie lastig: je doet als burgemeester niet snel beloftes waarvan je weet dat je die niet kan waarmaken. De situatie kan ontstaan dat maatregelen in de ene regio strenger zijn dan in een naastgelegen regio. De druk van ondernemers en bewoners op bestuurders neemt dan toe.

Het creëren van regionale verschillen gaat in tegen het principe van gelijke behandeling. Dat voelt onrechtvaardig. Leg dat maar eens uit aan burgers en ondernemers. Daarnaast heb je nog het waterbedeffect: ruimtelijke neveneffecten van plaatsgebonden maatregelen. Mensen trekken naar regio’s waar ze datgene kunnen doen wat in hun eigen regio op dat moment niet tot de mogelijkheden behoort, bijvoorbeeld om daar te winkelen en naar het café te gaan. Dat maakt het noodzakelijk dat er overleg plaatsvindt tussen regio’s waarbij hun bestuurlijke vermogen op de proef wordt gesteld.

Bij het nemen van besluiten op landelijke of regionale schaal hoort eindverantwoordelijkheid. Er was besluiteloosheid vanuit het rijk over wie op welke wijze eindverantwoordelijk zou worden bij regionaal maatwerk. Het kabinet keek naar de burgemeesters en de burgemeesters keken naar het kabinet. Ze stonden in een impasse. Geen van de partijen bracht de afstemming tussen rijk en regio op gang. Over de overdracht van landelijk naar regio was te weinig nagedacht en er was niet gehandeld om dit proces gezamenlijk aan te gaan. Toen de coronabesmettingen in september 2020 opliepen, liep de kar die van landelijk naar regionaal moest rijden vast in de bestuurlijke modder.

Hecht blok

Vanaf het begin van de pandemie heeft het rijk de regie strak in handen. De crisissituatie vroeg daarom en over het algemeen, met de ervaringen van de intelligentie lockdown, was er geen directe reden om dat aan te passen. De strakke regie door het rijk heeft wel tot gevolg dat de regiobestuurders moeilijk in beeld konden komen. Op centraal niveau was een hecht machtsblok ontstaan met de Ministeriele Commissie Crisis Beheersing (MCCB), de Interdepartementale Commissie Crisis Beheersing (ICCB) en het Outbreak Management Team (OMT). Het MCCB is het kernteam, en bestaat uit de ministers die uiteindelijk de politieke beslissingen nemen. De MCCB heeft een belangrijke rol in de besluitvorming. Er is in aanloop overleg, met RIVM-directeur Jaap van Dissel, met de coalitiefracties in de Tweede Kamer en met burgemeester Hubert Bruls van Nijmegen, die de 25 veiligheidsregio’s vertegenwoordigt.

Voor lokale bestuurders was het hechte blok slecht toegankelijk. De MCCB en vooral minister De Jonge van Volksgezondheid konden aanwijzingen blijven geven richting de regio’s en daarmee centraal sturen. Lokale keuzes en mogelijkheden tot regionaal gedifferentieerde maatregelen bleven beperkt. De 25 regioburgemeesters met de minister van Veiligheid en Justitie kwamen (op maandagen na het centrale overleg) wel samen in het Veiligheidsberaad, maar ruimte en tijd voor inbreng en discussie was er niet of nauwelijks. De maatregelen werden medegedeeld en sommige burgemeesters communiceerden na afloop de hoofdlijnen aan hun collega’s in de regio zodat die konden anticiperen. Anderen pas na het kabinetsbesluit dinsdag, omdat er nuanceverschil kan zijn tussen maandag en dinsdag. Alles stond in het teken van de uitvoering van landelijk afgekondigde maatregelen.

De roep om regionale differentiatie is dikwijls te horen, de acties en maatregelen zijn vooralsnog (overwegend) landelijk. We hebben drie observaties gedeeld die verklaren waarom regionale differentiatie in tijden van corona vooralsnog een droom blijft: de wens om snel en efficiënt te kunnen handelen, de moeizame dialoog tussen rijk en regio over corona als politiek heet hangijzer, en de gesloten besluitvormingscultuur zijn belangrijke verklaringen waarom regionale differentiatie in de corona-aanpak niet van de grond is gekomen.

Het rijk wil graag ‘in control’ blijven, er vindt weinig dialoog en afstemming tussen rijk en regio plaats behalve als het gaat om het doorgeleiden van rijksmaatregelen naar regionaal en lokaal bestuurs niveau. De regio is afwachtend als het gaat om het overpakken van verantwoordelijkheid en zit niet aan de overlegen beslistafel die vooral op rijksniveau staat. Een crisis vraagt vaak om een centrale aanpak, maar dat betekent niet dat dit vanzelfsprekend de beste aanpak is. De centrale aanpak die vanaf het begin van de crisis is gevolgd, is eigenlijk stilaan gecontinueerd. De interactie tussen rijk en regio komt niet vanzelfsprekend tot stand. Het bestuurlijk vermogen schiet op dit vlak nog te kort.