Draagt de UPV écht bij aan een circulaire economie?

Vanaf 1 januari 2023 geldt de Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) voor textiel. Brancheverenigingen Modint, INretail zijn in gesprek met de brancheverenigingen BKN en NVRD over de invulling hiervan. Maar dit is niet de enige – ook voor andere productgroepen wordt komende periode een UPV ingevoerd. Er is in de afgelopen periode kritiek geuit op de UPV als beleidsinstrument, zoals op de Afvalconferentie van 5 oktober 2022. Daarom vragen we ons af: kan de UPV écht werken en in hoeverre draagt het bij aan de weg naar een circulaire economie?

Producenten en importeurs zijn (mede-)verantwoordelijk voor het afvalbeheer van de producten die zij op de Nederlandse markt brengen. Niet alleen tot op het punt van verkoop – maar ook in de stappen daarna. Producenten en importeurs moeten de kosten van retournering, inzameling, sortering en recycling vergoeden. Dit wordt betaald vanuit een privaat fonds, waarin aangesloten producenten en importeurs op basis van hoeveelheid op de markt gebrachte producten of omvang van hun afvalstroom een bijdrage leveren. Ook zaken als onderzoek, campagnes, voorlichting en andere afvalpreventiemaatregelen worden uit een soortgelijk fonds betaald.

De UPV is geen nieuw instrument. Er zijn namelijk al verschillende grondstofstromen waarvoor een UPV geldt, zoals elektrische en elektronische apparatuur (AEEA), batterijen en accu's, en verpakkingen oftewel plastic, metaal en drankenkartons (PMD).

UPV's worden steeds vaker benoemd als belangrijk instrument in de overgang naar een circulaire economie. Maar hoe kan een UPV daaraan bijdragen? In de kern werkt een UPV op twee veronderstelde manieren:

1. Kosten van inzameling, verwerking en recycling worden niet meer vanuit publieke, maar private middelen gefinancierd (lees: de vervuiler betaald).
2. Met het introduceren van een financiële prikkel voor producenten en importeurs worden zij gestimuleerd om de afvalstroom te verkleinen of hoogwaardiger in te zetten.

Waarom is er vandaag de dag dan zoveel om te doen?

UPV's kunnen goed werken, maar we vragen ons af of het effect echt zo sterk is zoals verondersteld wordt. Als we kijken naar de UPV-verpakkingen, zien we dat de vergoeding doorslaggevend is geweest voor gemeenten die wilden overstappen naar een gescheiden inzamelsysteem voor PMD. Dit werkte alleen doordat de verwerkingskosten voor restafval ook substantieel daalden door het daaruit gesorteerde PMD. Hierdoor konden de totale kosten voor gemeenten en bewoners dalen.

Bij relatief lage restafvaltarieven gaat dit niet op. Voor stromen als textiel en afgedankte elektrische en elektronische apparaten is het substitutie effect in restafval volume bovendien erg klein. Kortom, een producentenvergoeding voor extra scheidingsdiensten zonder substantieel effect van verminderde restafvalkosten, zal voor gemeenten weinig toegevoegde waarde opleveren.

Daarnaast brengt het verschuiven van de kosten van publiek naar privaat inherent effecten met zich mee: inzameling, verwerking en recycling wordt niet meer door de belastingbetaler, maar door de consument betaald. Het is onduidelijk wat daarvan de circulaire winst is, ook gezien de grootte van de vergoeding (zie punt 1 hieronder).

Kritiekpunten op de werking van UPV als prikkel voor producenten

Verder plaatsen wij vraagtekens bij de tweede manier waarop een UPV kan werken. Want is het echt zo dat een UPV ervoor zorgt dat de afvalstroom verkleint of hoogwaardiger wordt ingezet? Wij denken dat dit nog niet genoeg het geval is, vanwege:

1. Een te lage prijsprikkel.
   De tarieven die producenten en importeurs moeten betalen, zijn nog te laag om ze voldoende te prikkelen. De OESO adviseert[1] bij prijsprikkels een minimumverhoging van de productprijs van 10% hanteren. Lagere prijsprikkels hebben volgens de OESO weinig of geen effect. Walter Vermeulen[2] geeft in zijn white paper aan dat onder LAP3 de bestaande maximale recyclingprijs per ton maximaal op zo'n 0,1% - 2% van de productkosten ligt. Dit komt dus nog niet in de buurt van de geadviseerde prikkel van de OESO.
2. Geen heffing op grondstoffen in restafval.
   De kosten van grondstofstromen– die buiten de gescheiden ingezamelde stroom vallen – moeten meegenomen worden in de vergoedingssystematiek van een UPV. Zelfs bij het meest uitgebreide UPV worden namelijk niet alle afval gerelateerde kosten door producenten vergoed: er is geen heffing op bijvoorbeeld grondstofstromen die in het restafval belanden. Hierdoor gaan er grondstoffen verloren, of draaien de gemeenten op voor de nascheidingskosten.
3. Nadruk op hogere R-ladder treden ontbreekt.
   Bij UPV’s voor niet-kortcyclische producten zoals textiel en elektrische apparaten zou het verlengen van de levensduur prioriteit moeten krijgen. Bijvoorbeeld door de nadruk te leggen op de hogere treden van de R-ladder[3] (zie figuur hieronder). De huidige doelstellingen zijn eenzijdig gericht zijn op recyclen- bij de UPV-elektrische apparaten bijvoorbeeld- of de beleidsdoelstelling voor hergebruik wordt wel geformuleerd, maar repurpose (bijvoorbeeld via Vinted) valt buiten de doelstelling, zoals bij de UPV-textiel. Het beleid in UPV loopt dus achter de gewenste circulaire oplossingen aan en draagt dus niet bij, maar ontmoedigt juist.
4. Versnippering.
   Er is daarnaast een risico op versnippering. Ten eerste op het gebied van productgroepen: voor elke productgroep wordt een apart UPV opgesteld. Dit betekent dat het verantwoordelijke ministerie steeds in gesprek moet met verschillende branches voor de invulling en monitoring van een UPV. Ten tweede is er sprake van versnippering op EU-gebied. Het zijn nationale regelingen; EU-lidstaten richten het naar eigen inzicht in. Het risico is dus dat voor elk land een andere regeling geldt, waarmee producenten administratief belast worden en het gezamenlijke doel van de verschillende UPV's uit het zicht dreigt te raken.

Hoe kunnen we binnen het bestaande systeem de UPV verbeteren?

UPV's hebben echter zeker een toevoeging als het gaat om verduurzamen van producten! Als we de hierboven genoemde punten meenemen, komen we op de volgende aanbevelingen:

• Zorg voor een prikkelend tarief. Zoals hierboven aangegeven, komt de recyclingprijs per ton voor de huidige UPV's tekort om voor een goede financiële prikkel te zorgen bij producenten en importeurs.
• Maak de scope van de UPV zo breed mogelijk. Neem kosten in het kader van inzameling en verwerking van de grondstofstroom in het restafval mee en prikkel bedrijven om op een zo hoogwaardig mogelijke manier te hergebruiken en hoger op de R-ladder te komen.
• Bewaak de versnippering tussen UPV's, tussen branches én internationaal. Dit kan door bijvoorbeeld branches en/of landen van en met elkaar te laten leren. Zo hoeft het wiel niet iedere keer opnieuw uitgevonden te worden.
• Overweeg eco-modulatie. Hierbij worden producten die het milieu zwaarder belasten een zwaardere heffing meegegeven. Deze aanpak wordt uiteengezet door Arthur ten Wolde[4].

Wat is er verder nodig?

Als laatste: het is belangrijk dat UPV's niet gezien worden als het ultieme en enige instrument in de weg naar een circulaire economie. Het is onderdeel van een groter pakket maatregelen dat bijdraagt in de transitie naar een circulaire economie. In de ontwikkeling van dit pakket moet men de focus leggen op levensduurverlenging en rekening houden met flankerende beleidsmaatregelen die noodzakelijk zijn bij een UPV.

Verder zal er in de toekomst nagedacht moeten worden over de volgende stap. Heeft het UPV bestaansrecht in een 100% circulaire economie? Zo nee, wanneer is dan een omslagpunt en zo ja, kan het in zijn huidige vorm blijven bestaan of moet het anders? En binnen welke randvoorwaarden? Het is immers geen statisch instrument in een statische omgeving, maar moet ons inziens een meebewegend instrument zijn in een dynamische, veranderende omgeving.

[1] Zie de rapportage "Policy Manual – Creating Market Incentives for Greener Products".

[2]  Zie de whitepaper " Transitiepaden voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op weg naar een circulaire economie"

[3]  Wil je meer weten over de 10 stappen van de R-ladder? Kijk dan hier.

[4] In zijn webinar over UPV's zet Arthur dit verder uiteen.