Rechtsstaat Nederland vertoont slijtage

De rechtsstaat in Nederland is niet in groot gevaar. Ook niet in deze coronacrisis. Wel is er onderhoud nodig. Er moet periodiek een agenda voor de rechtsstaat worden ontwikkeld.

Slijtage

Dat stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in zijn woensdag verschenen advies ‘Een sterkere rechtsstaat. Verbinden en beschermen in een pluriforme samenleving’. De Raad concludeert op basis van een analyse dat het met onze rechtsstaat best goed gaat. ‘Er worden geen rechters ontslagen, en media kunnen kritisch berichten. De machten zijn behoorlijk in balans.’ Met machten doelt de Raad op de trias politica: de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. Het draagvlak en de waardering die Nederlandse voor die rechtsstaat hebben is door de bank genomen groot. Toch ziet de Raad tekenen van slijtage.

Uitgehold

Twee ontwikkelingen hollen de functie van de wetgevende macht uit. Zo maakt de wetgever steeds vaker gebruik van open normen, waarbij het openbaar bestuur een bepaalde ruimte heeft om maatwerk te leveren. Daarmee wordt de functie van de wetgever echter uitgehold. De ROB erkent dat open normen niet meer zijn weg te denken. ‘Simpelweg omdat maatschappelijke vraagstukken te complex zijn om alles te kunnen vastleggen.’ Tekortkomingen ervan moeten met bijvoorbeeld compenserende maatregelen worden weggenomen. Ook worden steeds vaker akkoorden gesloten tussen maatschappelijke partijen en overheden. De wetgever dreigt daarmee een stempelmachine te worden. ‘Ze stellen niet zelf de regels op, maar staan voor een voldongen feit.’ Voor het ‘regeren bij akkoord’ waarschuwde de Raad van State al in 2014.  

Onder druk

Kijkend naar de uitvoerende macht stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur dat het gezag van uitvoerders in het openbaar bestuur onder druk komt te staan. Bestuurders die ‘last’ hebben van bepaalde regels, willen naar eigen inzicht handelen. ‘Die rek heeft een risico’, waarschuwt het ROB. ‘Verschillen in uitvoering leiden tot minder vertrouwen en nieuwe regels.’ Ook houdt de overheid zich niet altijd aan de eigen regels. Als schrijnend voorbeeld noemt de ROB de kinderopvangtoeslag, waarbij ouders onterecht als fraudeurs werden weggezet en oneerlijk en onbehoorlijk werden behandeld. Zulke dossiers zetten het gezag onder druk.

Ongemak

De rechterlijke macht heeft het moeilijk, constateert de ROB. ‘Rechters zijn overbelast en de kosten zijn niet onder controle. Dit leidt tot bijvoorbeeld bezuinigingen op de gesubsidieerde rechtsbijstand, terwijl de rechtsstaat er voor iedereen moet zijn.’ Verschillende uitspraken van rechters leiden daarnaast tot ‘ongemak bij politici’, die de rechters publieke de maat nemen. Neem de Urgenda-zaak waar de Staat vindt dat de politiek over het behalen van bepaalde klimaatdoelstellingen gaat, terwijl de Hoge Raad vindt dat het aan de rechter is om een oordeel te vellen over de vraag of besluitvorming binnen de grenzen van het recht is gebleven. ‘Deze strijd houdt wellicht de machten in evenwicht, maar kan tegelijk het overheidsgezag schaden. Bovendien: worden rechters op deze manier gedwongen om inhoudelijke normen te stellen?’

Krachtenveld

Ook ambtenaren hebben in de rechtsstaat een belangrijke rol te spelen, maar de rol van ambtenaren is in de loop der tijd veranderd. ‘Ambtenaren helpen de bestuurder meer dan voorheen zich staande te houden in het krachtenveld, waar ze eerst vooral beleidsinhoudelijk adviseerden. Dat vraagt laveren in hun handelen: wat is rechtmatig, doelmatig en legitiem? Soms schiet daarvoor hun besef van de beginselen van de rechtsstaat tekort’, aldus de ROB. De vrije pers controleert de macht in een rechtsstaat, maar heeft te lijden onder bezuinigingen. De ROB vraagt zich tenslotte hardop af of het poldermodel nog wel voldoende legitimiteit heeft.

Kwetsbaarheid

‘Niet één van de geconstateerde problemen is op zichzelf een grote dreiging voor de rechtsstaat. Bij elkaar opgeteld kunnen ze echter wel leiden tot kwetsbaarheid’, concludeert de ROB. Daarom moet de nationale overheid het initiatief nemen tot een agenda voor de rechtsstaat die een programma bevat om de rechtsstaat te verstevigen. Een onderdeel van de agenda zou de veranderende rol van de wetgever moeten zijn. Die rol moet worden doordacht, met een meer corrigerend vermogen en een sterkere onderzoeksfunctie van de Tweede Kamer, adviseert de ROB. De nationale overheid moet daarnaast zelf het goede voorbeeld geven bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. ‘Breng ook het gesprek op gang tussen bestuurder en ambtenaren over hoe besluiten tot stand komen.’ Er moet worden onderzocht hoe de rechtspraak kan worden ontlast. ‘Niet alle geschillen hoeven opgelost te worden via (dure) rechtspraak.’ Ambtenaren moeten geregeld worden bijgeschoold in politiek-ambtelijke verhoudingen en beginselen van de rechtsstaat. ‘Bouw tegenkrachten in die toetsen of beleidsplannen stroken met de waarden van de rechtsstaat.’ Het kabinet moet tevens het ‘veelkleurige medialandschap en de journalistieke onafhankelijkheid’ waarborgen.

Onafhankelijke commissie

Drie ministers moeten door de agenda voor de rechtsstaat primair verantwoordelijk zijn: die van Justitie en Veiligheid, van Binnenlandse Zaken en de minister voor Rechtsbescherming. Een onafhankelijke commissie moet met enige regelmaat monitoren hoe die agenda ervoor staat.