De Graaf: discussie over rol regioburgemeester

De rol van de burgemeester in de lokale democratie is een onderwerp dat Thom de Graaf op het lijf is geschreven. De vice-president van de Raad van State hield donderdag in Sneek de tweede Hayo Apothekerlezing. ‘De burgemeester is een evenwichtskunstenaar en overlevingskunstenaar.’

Boegbeeld en aambeeld
De burgemeester heeft een breed palet aan functies, ervoer de huidige burgemeester van Súdwest-Fryslân Jannewietske de Vries. Ze bekleedt het ambt een jaar, sinds Hayo Apotheker die ketting aan haar overdroeg en de eerste lezing met zijn naam werd gehouden. Vice-president van de Raad van State Thom de Graaf wees tijdens zijn lezing meteen op een opmerkelijke wetmatigheid rond het ambt: het is pas feest als de burgemeester er is en het is pas echt feest als de burgemeester weer weg is. ‘De burgemeester heeft een lastige rol in de complexe lokale democratie: het boegbeeld van de samenleving, maar ook het aambeeld van de lokale democratie.’

Plaats voor partijloze burgemeester
Waar hij als minister nog vergeefs ijverde voor de gekozen burgemeester zag hij in Nijmegen zelf de weerbarstige praktijk van het burgemeesterschap. In een kort college maakte De Graaf duidelijk hoe het ambt in de loop der jaren is veranderd. Waar de burgemeester in de vorige eeuw steeds meer aan invloed leek in te boeten, werd er juist meer slag geleverd over zijn legitimatie en politieke kleur. Toen de gemeenteraad meer invloed op de benoemingsprocedure ging uitoefenen kwam er plaats voor de partijloze burgemeester. En soms is een niet-politiek-bestuurlijke, maar bijvoorbeeld een journalistieke achtergrond eerder een voor- dan een nadeel, wijst De Graaf op de aanwezige Pieter Broertjes en ook op de pasbenoemde Sjors Fröhlich.

Electorale slingerbewegingen
De gemeente is een proeftuin voor verandering geworden, constateert De Graaf verder. De kracht van veel experimenten zit in de verbinding met het lokale, citeert hij bestuurskundige Suzanne Potjer. Die experimentele werkelijkheid laten aansluiten op de institutionele realiteit is vaak erg lastig, vooral nationaal, stelt hij vast. Een andere ontwikkeling is dat electorale slingerbewegingen en versnippering leiden tot instabiliteit en afgenomen legitimatie van de lokale democratie. De Graaf ziet de zittingsduur van raadsleden fors afnemen, waar het aantal fracties juist toeneemt. ‘Hoe valt van 15 fracties in Den Haag een stabiel college te smeden?’

Sluipende normvervaging
Die ‘vergruizing’ (term van Remkes) heeft gevolgen voor de politiek-bestuurlijke ervaring, het institutioneel geheugen en normhandhaving in het gemeentebestuur. En daardoor komt de integriteit van de lokale democratie onder druk te staan. Is ‘Den Haag’ een incidentele uitglijder of een voorbeeld van gebrekkige institutionele kennis en van sluipende normvervaging in het lokaal bestuur?, vraagt De Graaf. Die nieuwe politieke cultuur verkleint misschien de kloof tussen burger en bestuur, maar de gehanteerde methoden ondergraven de legitimiteit van de lokale democratie.

Gevaarlijk mengsel
En ook ondermijning door de georganiseerde drugscriminaliteit baart De Graaf grote zorgen. Er zijn veel voorbeelden te noemen in de Cariben, ‘maar we moeten ook dichter bij huis durven kijken’. Onze economische voordelen lijken 'een gevaarlijk mengsel te worden voor de integriteit van bestuur en samenleving'. Als laatste ontwikkeling noemt De Graaf de regionalisering van beleid en bestuur die onontbeerlijk is geworden voor gemeenten, maar ook onvermijdelijk lijdt tot spanningen met de lokale democratie. Niet meer de gemeentegrenzen, maar het bovengemeentelijke niveau bepaalt de beleidskeuzes. Een passende structuuroplossing vinden is de afgelopen veertig jaar nooit gelukt.

Authentieke burgemeester is kwetsbare bestuurder
De burgemeester heeft een Januskop en dient als een kat over negen levens te beschikken. Hij moet evenwichtskunstenaar en overlevingskunstenaar zijn. Reputatieschade is hem zo toegebracht en feiten zijn daarin minder interessant dan beelden. Kan een burgemeester onder dat gesternte zijn rol als boegbeeld nog duurzaam vervullen? Ja, maar het ambt is wel veranderd. ‘Een burgemeester moet steeds meer ‘mensenmens’ zijn en wat ooit privé was, is dat allang niet meer.’ Een burgemeester die als mens meer wordt gewaardeerd, is als bestuurder kwetsbaarder. De opkomst van populistische partijen draagt daaraan bij. Zij zien hem als aansprakelijk voor het hele gemeentelijk beleid. Er is geen terughoudendheid meer in beoordelen en veroordelen van de burgemeester en hij gaat steeds vaker via de zijdeur af. 'De burgemeester lijdt aan statusincongruentie: je gaat erover, maar eigenlijk ga je er niet over.'

'Houd je bij je bestuurlijke leest'
Het burgemeesterschap is een hybride functie geworden. In kwesties in openbare orde en veiligheid krijgt hij steeds meer verantwoordelijkheden en taken. Daardoor krijgt hij een meer straffende rol. ‘Zijn al die bevoegdheden niet teveel van het goede geworden?’ De Graaf legde als burgemeester ooit een gebiedsverbod op aan Marokkaanse jongeren die overlast veroorzaakten in een winkelcentrum tijdens de Ramadan. ‘Ineens bestond de onpartijdige gezagdrager niet meer.’ Een rol in de borging van de plaatselijke veiligheid zal hij altijd hebben, maar het lijkt De Graaf verstandig dat de burgemeester zich bij de eigen bestuurlijke leest houdt. De bestuurlijke regiefunctie in de samenwerking past hem beter.

Burgemeester heeft regierol
Regioburgemeesters hebben voorstellen gedaan om de wettelijke openbare orderol uit te breiden met het voorkomen en bestrijden van drugscriminaliteit. Het advies van de Raad van State was daar niet positief over. Voorkomen kan al en bestrijding van criminaliteit is een taak van politie en justitie. Een grotere taak van de burgemeester hierin kan leiden tot rolvervaging en wekt verwachtingen die hij niet kan waarmaken. Beter richt hij zich op samenwerking met politie en justitie. Een sterkere rol ligt niet voor de hand, maar de burgemeester heeft een belangrijke taak in de regie tussen bestuurlijke partners en in de lokale driehoek.

Discussie over rol regioburgemeester
De rol van crimefighter wringt met die van herder van de samenleving. Mocht die wens toch aanwezig blijven, dan is een fundamenteel debat over het gewenste bestuursmodel op lokaal niveau wenselijk en een duidelijk antwoord op de vraag hoe het bestuursrecht zich verhoudt tot de strafrechtelijke aanpak. ‘Het is toch geen snelle bypass om het trage justitiële traject te omzeilen?’ Niet alleen in bestuurskracht verschillen gemeenten, maar ook hun burgemeesters. Je kunt overwegen de bevoegdheidstoedeling aan burgemeesters te differentiëren, oppert De Graaf. Dit gebeurt al bij regionale rampen waar meer gemeenten bij betrokken zijn. De regie en de doorzettingsmacht ligt dan bij de regioburgemeester. Die heeft een eerste verantwoordelijkheid voor bestuurlijke samenwerking met de politie in zijn regio. ‘Die lijn kan natuurlijk worden doorgetrokken naar andere domeinen, zoals de regionale bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit. 'Dat lijkt mij een relevante discussie die gevoerd kan en moet worden.’