Routekaart naar integer bestuur

In juli 2020 gaf burgemeester Wendy Verkleij van de gemeente Noordwijk onderzoeksbureau Necker van Naem de opdracht om het integriteitsbeleid van de gemeente te beoordelen en te toetsen. Uit de resultaten van die APK-keuring blijkt dat er nog veel oud zeer leeft, maar ook dat er een routekaart is opgesteld om een stevige basis te leggen voor integer bestuur na de raadsverkiezingen van 2022.

Routekaart met perspectief
De evaluatie moest toekomstgericht zijn, stond Verkleij meteen al voor ogen. Geen rapportage over het verleden, maar een routekaart met perspectief voor de toekomst. In de voormalige gemeente Noordwijk speelden verschillende vraagstukken, waarbij de integriteit van betrokkenen ter discussie werd gesteld. Een van de redenen voor de fusie per 1 januari 2019 van de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout was het weerbaarder maken van het ambtelijke en bestuurlijk apparaat. Maar ook in de in de huidige periode spelen die oude vraagstukken weer op. Dat beïnvloedt het functioneren van de gemeente als geheel en de verschillende organen daarbinnen. De evaluatie heeft intussen voor beweging gezorgd. Naast de keuring van het integriteitsbeleid zijn er ook waarnemingen gedaan over de inrichting van de organisatie en het ambtelijk bestuurlijk samenspel. Die waarnemingen zijn van invloed op de mate waarin de gemeente in staat is om zijn eigen weerbaarheid te organiseren.

Veel spanning in gemeenteraad
Uit het onderzoek blijkt dat het onderwerp integriteit veel losmaakt in de gemeenteraad. Het zorgt voor verdeeldheid en er wordt onderling ‘veel spanning’ gevoeld. Er is geen gemeenschappelijk beeld van integriteit en integer bestuur en er bestaat onduidelijkheid over de processen en werkwijzen in de gedragscode. Het is hierdoor onduidelijk waar raadsleden terecht kunnen als zij zitten met een integriteitsdilemma of een integriteitskwestie signaleren. Verder spelen kwesties en gedragingen uit het verleden uit de voormalige gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout opnieuw op. Ze worden in verband gebracht met integriteit en politiek ingezet. Dit versterkt het wij-zij denken, vooral op het dossier woningbouw, tussen oppositie en coalitie en tussen leden uit de vorige twee gemeenteraden.

Patronen uit het verleden
Dat het verleden regelmatig opspeelt, komt onder meer omdat raadsleden patronen herkennen in zaken die in het verleden niet goed zijn gegaan. Ook krijgen lokale berichtgeving en ‘geruchten uit de samenleving’ veel aandacht. De raad in de huidige samenstelling is dan ook niet in staat het verleden te begraven. Dat zou onder meer komen door de lange zittingsduur van een groot aantal raadsleden. In het fractievoorzittersoverleg wordt wel gesproken over integriteitskwesties, maar deze worden al snel persoonlijk gemaakt. Ook in de raadsvergadering wordt veel op de man gespeeld en raakt de bal uit het oog.

Dynamiek Noordwijk ‘niet doorsnee’
Verder worden ook procedures gebruikt om politiek te bedrijven. Advisering over het proces door de griffie kan daarmee politiek worden gemaakt. Bij die griffie heerst onduidelijkheid over hoe de lijnen lopen in Noordwijk. De vraag is in hoeverre de griffie in deze samenstelling voldoende toegerust is. Dat hangt ook samen met de geschiedenis van Noordwijk met diverse integriteitsvraagstukken, de aandacht daarvoor en de druk die politiek, bestuur en samenleving naar elkaar voelen. Dat maakt dat de context en dynamiek van de gemeente Noordwijk ‘niet doorsnee’ zijn.

College ‘kwetsbaar’
Het college is zich bewust van zijn voorbeeldrol, hecht waarde aan integer bestuur, maar is ook ‘kwetsbaar’ op het gebied van integriteit vanwege de kwesties uit het verleden en de ‘dynamiek van Noordwijk’. Toch ontwikkelt het bestuur zich vanuit het handelen vanuit relaties naar het handelen vanuit rollen. Omdat wethouders gelijktijdig ook op hun eigen kompas handelen, is het soms lastig te overzien wat de gevolgen van ‘dilemma’s’ kunnen zijn. Er zijn geen protocollen of regelingen over de omgang met integriteitsdilemma’s. Dat is afhankelijk van de inschatting van de individuele bestuurder. Het ‘Noordwijkse Samenspel’ is de werkwijze die leidend is in de samenwerking tussen de ambtelijke organisatie en het bestuur. Hoewel de toepassing hiervan de relatie tussen college en relatie herstelt en de organisatie over het algemeen vertrouwen heeft in het handelen van het college, is dit vertrouwen door gebeurtenissen uit het verleden voor sommige dossiers broos.

Samenspel bestuurlijke driehoek onvoldoende
Een opvallende uitkomst van de evaluatie is dat de afstemming tussen griffier, gemeentesecretaris en burgemeester over zaken die de raad en het college raken onvoldoende functioneert, terwijl die afstemming essentieel is voor het versterken en het bewaken van de ambtelijke en bestuurlijke integriteit. Integriteitsvraagstukken worden binnen het eigen gremium opgepakt en de gemeentelijke integriteitscoordinator nauwelijks geraadpleegd. College en raad worden te veel als eilanden beschouwd, waardoor de noodzakelijke verbanden niet ontstaan. De verbetering van de samenwerking in de bestuurlijke driehoek zou intussen wel al zijn opgepakt.

Ambtelijke organisatie
De gemeente Noordwijk kent veel betrokken en loyale ambtenaren met hart voor hun vak en hun gemeente. Na de fusie is gewerkt aan de integriteitsorganisatie, maar die blijkt ontoereikend te zijn. Integriteitsregelingen zijn wel vastgesteld, maar niet goed uitgedragen in de organisatie. Er wordt niet gestuurd op integriteitsbeleid en daardoor is er geen gedeeld beeld ontstaan over integriteit en de dilemma’s waar medewerkers mee te maken kunnen krijgen. Er is ook onvoldoende aandacht voor training en bewustwording. De integriteitscoordinator is geen functie, maar een ‘rol’. Ze valt hiërarchisch direct onder de gemeentesecretaris, maar komt in de praktijk niet in het stuk voor, omdat het college de integriteitsvraagstukken niet met haar deelt.

Constante druk en angst
Ook in de ambtelijke organisatie leven de ‘demonen’ uit de voormalige gemeenten voort, met name die uit Noordwijk. Ambtenaren zijn hierdoor ‘handelingsverlegen’ geworden en sneller geneigd mee te buigen met de wensen van bestuur en raad. Als er druk wordt gevoeld vanuit samenleving, raad of college, dan is een deel van de medewerkers terughoudend om vanuit hun professie te handelen. Er wordt dan gekozen voor de meest veilige oplossing, zonder te kijken of dit ook de meest effectieve of beste oplossing is. De Noordwijkse ambtenaar voelt in handelen en beeldvorming voortdurend de druk van de samenleving tegelijk met de angst dat college en raad zich actief zullen bemoeien met de uitvoering van de werkzaamheden.

Onduidelijke verwachtingen
De combinatie van zelforganisatie en handelingsverlegenheid maakt kwetsbaar, toont de evaluatie. Voor een deel van de ambtenaren is onduidelijk wat er binnen de filosofie van zelforganisatie van hen, de teamcoaches en de onderlinge samenwerking wordt verwacht. Verantwoordelijkheden, rollen en verwachtingen zijn daardoor onduidelijk. Diverse werkprocessen zijn niet beschreven en de interne control is onvoldoende geborgd. ‘De uitdaging is de organisatiestructuur en cultuur zo in te richten dat deze bijdraagt aan integrale samenwerking, het versterken van de risicocultuur en het nemen van verantwoordelijkheid in het managen van risico’s en interne beheersing.’

Versterken integriteit en weerbaarheid
Een van de eerste stappen die de gemeente wil zetten is een stuurgroep integriteit instellen die in ieder geval bestaat uit de bestuurlijke driehoek: burgemeester, gemeentesecretaris en griffier. Bij haar brief aan de raad heeft burgemeester Verkleij een routekaart naar een ambtelijk en bestuurlijk integere en weerbare gemeente Noordwijk geplaatst. In de eerste fase tot november 2021 moet hiervoor de noodzakelijke basis worden gelegd. De tweede fase tot 1 juli 2022 is voor de uitvoering van de belangrijkste maatregelen ter versterking van die integriteit en weerbaarheid en een goede start van de nieuwe periode voor raad en college. Die periode begint in de zomer van 2022, na de raadsverkiezingen en collegevorming, zodat zij ‘voortvarend aan de slag kunnen gaan’.