Kabinetschef cruciaal bij integriteitszaken

‘De burgemeester is niet verantwoordelijk voor de bestuurlijke integriteit, maar voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit.’ Het is een van de opmerkelijke zinnen uit (groeps)interviews die oud-Tweede Kamerlid en oud-waarnemend burgemeester Dick de Cloe in opdracht van het ministerie van BZK hield met 18 burgemeesters en andere betrokkenen bij integriteitskwesties in gemeenten.

Risicovrij besturen 'onmogelijk'
‘Bij het lokaal bestuur is risicovrij besturen en specifiek het voorkomen van integriteitskwesties een onmogelijkheid, beperken ervan vanzelfsprekend vanuit een democratisch rechtvaardigheidstreven’, is het motto van het empirisch bestuurlijk onderzoek dat De Cloe met adviesbureau BMC uitvoerde naast het onderzoek integriteitsprocedures wethouders. De Cloe sprak dit jaar 18 betrokken over de zorgplicht van de burgemeester ten aanzien van integriteit en in het bijzonder ten aanzien van de wethouder. In de gesprekken keerden de onderwerpen regelgeving, de positie van de burgemeester en gemeenteraad en de rol en positie van derden steeds terug.

Geen extra bevoegdheden
Onder meer bleek dat op het punt van het bevorderen van bestuurlijke integriteit geen extra wettelijke bevoegdheden moeten worden toegevoegd aan het takenpakket van de burgemeester. Zijn ‘gezag’ wordt van groter belang geacht. In combinatie met een goede samenwerking met de gemeenteraad vormt dat de basis voor een goed integriteitsbeleid. Extra wettelijke bevoegdheden hebben ook nadelen en kunnen leiden tot een onwerkbare situatie tussen de burgemeester en de gemeenteraad.

Risicoanalyse integriteit
Een mogelijke extra wettelijke regeling is een onderzoek ‘risicoanalyse integriteit’ voorafgaand aan de benoeming van een wethouder. Dit onderzoek kan als wettelijke verplichting worden toegevoegd aan het huidige artikel 16 van de Gemeentewet, zodat in het reglement van orde de verplichting tot een risicoanalyse integriteit voor een te benoemen wethouder is vastgelegd. Een andere manier om dat onderzoek te regelen is door het toe te voegen aan de wettelijke vereisten voor het wethouderschap in artikel 36a, lid 1 Gemeentewet.

Verplicht keurmerk
Meestal worden integriteitsonderzoeken voorafgaand aan de benoeming van een wethouder niet door een burgemeester, maar door een onafhankelijke partij uitgevoerd. De burgemeester zou dit proces al ruim voor de gemeenteraadsverkiezingen moeten vastleggen met alle betrokkenen. De keuze voor de ‘onafhankelijke’ partij vraagt de nodige aandacht, want de onafhankelijkheid van onderzoeksbureaus wordt vaak kritisch bekeken. In februari 2019 publiceerde minister Kajsa Ollongren de ‘Handleiding basisscan integriteit voor kandidaat bestuurders’. Daarmee koos zij voor een (minimum)standaard of kwaliteitskader. Uit gesprekken met De Cloe bleek dat betrokkenen een verplichte kwaliteitsstandaard voor onderzoeksbureaus wenselijk achten. De handleiding zou dan als ‘keurmerk’ van BZK kunnen fungeren voor dergelijke bureaus, instanties of commissies.

Worsteling
Veel burgemeesters worstelen met het spanningsveld tussen artikel 170 en artikel 180 Gemeentewet. Enerzijds bevorderen ze de bestuurlijke integriteit (artikel 170), anderzijds leggen zij verantwoording af aan de gemeenteraad over het gevoerde beleid en het geven van inlichtingen aan de raad (artikel 180). ‘Voor je het weet is artikel 180 een beletsel voor een goede uitoefening van artikel 170 omdat je overal verantwoording over moet afleggen’, aldus een van de geïnterviewden.

Herken de onderstroom
In moeilijk bestuurbare gemeenten is het belangrijk de onderstroom in de gemeente en gemeenteraad goed te onder- en herkennen. ‘Ons kent ons’ en ‘zo hebben we het altijd al gedaan’ zijn vaak argumenten om bestaande vormen van cliëntelisme te laten bestaan en daardoor te schuren langs aspecten van integriteitsschendingen, schrijft De Cloe. ‘Dat kan de ambtelijke organisatie raken als de politieke cultuur niet voluit de normen en waarden die bij een integriteitsbeleid horen, voorop plaatst.’ Een toets op de herkomst van financiën van lokale partijen werd wenselijk genoemd, zeker in het licht van een te voeren integriteitsbeleid. Verder merkt een geinterviewde op ook de locoburgemeester bij integriteitsvraagstukken te betrekken, ‘zodat de verantwoordelijkheid voor integriteit niet afhankelijk is van de aanwezigheid van de burgemeester’.

Vliegend inzetbaar ondersteuningsteam
Ter ondersteuning van de burgemeester bij het doorbreken van een foute bestuurscultuur werd de suggestie gedaan een ‘vliegend inzetbaar team van medewerkers’ per provincie te vormen. Die kan dan ondersteuning geven bij gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen. ‘Een soortgelijk advies is eerder aan de CvdK van Noord-Brabant gegeven naar aanleiding van bestuurlijke problemen bij de gemeente Zundert (2004). Aan dat advies is toen geen uitvoering gegeven.’ De burgemeester zou ook zelf een permanente adviesgroep kunnen in- en samenstellen met expertise van buiten ter advisering bij (ambtelijke) integriteitskwesties. De omvorming van de commissie van de geloofsbrieven tot een (permanente) integriteitscommissie wordt als een goede en werkbare gedachte gezien. In de gemeente Brunssum beslist de commissie integriteit of er een extern bureau wordt ingeschakeld voor een nader onderzoek. De burgemeester begeleidt het proces.

Positie kabinetschef 'cruciaal'
Burgemeesters blijken zich in de periode van herbenoeming kwetsbaar te voelen in de omgang met de gemeenteraad en de raadsleden. ‘Wellicht geven zij daardoor minder aandacht aan integriteitszaken.’ Verder hebben burgemeesters bij integriteitskwesties een voorkeur voor contact met de CvdK boven de minister. De CvdK staat dichterbij en is meer vertrouwd. De positie van een kabinetschef kan hierbij opmerkelijk en cruciaal zijn. ‘Een burgemeester neemt vaak makkelijker contact op met de kabinetschef dan met een CvdK. De kabinetschef speelt ook een adviserende rol bij de herbenoeming van burgemeesters en kan zo een spilfunctie vervullen.’ De benoeming van een regeringscommissaris moet vooral een dreiginstrument zijn, aldus de betrokkenen. ‘Dit bevordert het zelfreinigend vermogen van de lokale democratie.’