Een beter bestuurlijk systeem vergt lef

Veel politici, bestuurders, inwoners en journalisten zijn ontevreden over hoe het huidige bestuurlijk systeem werkt. Waarom houden we dan een systeem in stand dat hen belemmert om goed te functioneren? Voor hun boek ‘Gevangen in democratie’ spraken organisatieadviseur Ilse Hofland en directeur-bestuurder Joscha de Vries raadsleden, wethouders, ambtenaren en journalisten over manieren om uit dat systeem te ontsnappen. 

‘Hoe ingesleten gewoontes het politiek bestuur in Nederland lamleggen’ is de ondertitel van jullie boek. Hoe kwamen jullie ertoe om dit te onderzoeken en te boekstaven?
Hofland: Ik heb veel advieswerk voor gemeenteraden gedaan, zoals hen leren kaders te stellen. Die klussen zijn vaak kortstondig. Je hoopt dan op verbeteringen als je later terugkomt, maar vaak zit men toch nog steeds vast in oude gewoontes. Ik wilde me meer verdiepen in de achtergrond daarvan en dat zelf onderzoeken. In plaats van steeds iets aanreiken zonder echt verder te komen.’
De Vries: ‘Een van onze hoofdboodschappen is: we zijn allemaal onderdeel van het systeem. Ik heb veel adviesopdrachten gedaan, maar niet het gevoel dat er daardoor iets fundamenteel is veranderd. Mijn ambitie bij dit onderzoek was om te ontdekken hoe ik onderdeel kan worden van de oplossing.’

Jullie hebben jullie á la De Hokjesman als antropologen gebogen over raadsleden, ambtenaren, wethouders en journalisten (zie kader). Hoe was dat?
DV: Het was leuk om te ontdekken wat de drijfveren en ambities zijn van bijvoorbeeld een ‘lastige’ journalist. Ze trekken ook wel eens een verkeerde conclusie, zeiden ze zelf. Dat ze dat willen delen is mooi en kwetsbaar. Deelnemers vonden het ook leuk om terug te kijken op hun carrière en hun werk te beschouwen. Ze kregen er energie van.’
H: ‘Ik vond het mooi om veel zelfreflectief vermogen te zien bij mensen over hun rol in het systeem: van het lastige raadslid tot de nieuwe bestuurder of de al lang zittende bestuurder. En daarbij ook de frustratie: ik wil het wel, maar het lukt me toch niet het systeem te doorbreken. We hebben daarom met hen naar de werking van de hersenen gekeken: wat gebeurt er als je uit je vertrouwde omgeving stapt en van daaruit het systeem wilt doorbreken?’

Als we werkelijk verandering willen moeten we eerst begrijpen waarom de spelers een systeem in stand willen houden dat hen in feite belemmert om goed te functioneren, schrijven jullie. Zijn jullie daar achter gekomen?
DV: ‘Een gedeputeerde zei aan het begin van het gesprek: hebben we dan een probleem met het functioneren van onze democratie? Aan het eind van het gesprek herkende hij dat er veel patronen in het systeem zitten die Nederland niet verbeteren en hij veel tijd besteed aan dingen die eigenlijk niets opleveren. Dit boek kan iets veranderen. We hebben gekozen om het constructief te maken. We geven niemand de schuld. Naar elkaar wijzen heeft een averechts effect. Een les is dat we met elkaar tijd moeten creëren om te besteden aan de dingen die bijdragen aan een beter Nederland.’
H: ‘Het is gemakkelijker andere dingen te doen, als je de dingen die je niet meer wilt doen los hebt gelaten. Daarvoor moet je dingen afschaffen. En afschaffen is een stuk lastiger dan met nieuwe dingen beginnen. De fractievoorzitter van BBB in de Tweede Kamer stelde voor om de fysieke links- rechtsverdeling in de Kamerzaal af te schaffen. Inderdaad, waarom mag je niet zitten waar je wilt? Dat invoeren zou een hele goede stap naar verandering zijn. Als je altijd naar dezelfde plek loopt, dan ga je bijna altijd dezelfde dingen doen.’

Jullie geloven ook niet dat het om onwil gaat, maar om ingesleten gewoontes en gebrek aan lef om eruit te breken. Wat is daarvoor nodig?
DV: ‘Door het te doen. Ik deed eens een mooi traject bij een OR in een grote gemeente. Die wilde een nieuw besturingsmodel invoeren en de ambtelijke top reorganiseren. De OR mocht adviseren. Zij vroegen: wij willen aan de voorkant komen, hoe doen we dat? Ik heb toen gezegd: gebruik niet het instemmingsrecht, maar geef advies over welke vervolgstappen jullie belangrijk vinden. Ze hebben het lef gehad om dat te doen en uit te leggen aan hun achterban.’
H: ‘Landelijk is er bijvoorbeeld terecht het debat over de Toeslagenaffaire en hoe het zover heeft kunnen komen, maar dat geeft geen antwoord op de vraag hoe we wél om willen gaan met toeslagen. Welke risico’s op misbruik willen we nemen, tegen welke kosten? Welke neveneffecten mogen blijvende maatregelen ter voorkoming van misbruik hebben voor mensen die recht hebben op de toeslagen?’
DV: ‘Ooit zijn er afspraken gemaakt over het aantal overlijdens dat we maatschappelijk accepteren bij acute zorg: de maximale aanrijtijd van ambulances. Je kunt uiteindelijk niet alles en iedereen redden. Dat vraagt een zorgvuldig debat, waarin je verschillende belangen moet wegen en die je wellicht ook moet toetsen bij de kiezers. Ik geloof echt in dat A4’tje van Tjeenk Willink. Dat maakt nu ruimte voor debat. Zoek geen meerderheidscoalitie, maar kies voor een ander model. Dat zegt de kiezer eigenlijk ook: met deze verkiezingsuitslag kan het niet zoals voorheen. Zoek naar een oplossing die past bij de verkiezingsuitslag.’
H: Lef is ook medestand creëren. Jesse Klaver zei bij de aanloop naar deze verkiezingen dat hij over een aantal zaken niet wilde meepraten. Hij ging echt voor de onderwerpen waar hij vanuit zijn partij voor wilde gaan. Dan toon je inhoudelijk lef. Het risico is dat zijn achterban wellicht denkt dat hij niet voor alles opkomt.’
DV: Mensen als Tjeenk Willink en ook Alex Brenninkmeijer zijn gezaghebbend. Zij durven zich uit te spreken en zijn niet bezig met hun eigen positie. Dat type mensen kan helpen om verder te komen, om nieuwe keuzes te durven maken.’

Jullie leggen een verbinding met de werking van de hersenen. Wat leert die ons over de werking van het openbaar bestuur?
H: We hebben vooral onderzocht wat het vraagt om iets anders te doen dan je altijd al deed. Hoe kom je uit het systeem waar je zelf onderdeel van bent? De voorhoofdskwab is daarvoor essentieel, want daar zit de functie van afwegen, reflecteren en plannen. Bij stress sluit je de toegang tot je voorste hersenen af. In ons democratisch systeem zit veel ‘stress’ gevangen. In het openbaar bestuur is de druk soms onrealistisch hoog. Door die druk nemen we nu juist niet de tijd om te reflecteren, maar gaan maar in de actiestand om met antwoorden te komen.’
DV: Het is dan interessant om te bedenken wat zorgt voor mínder stress, zoals het “relaxeren” van de hersenen voor een ingewikkeld debat. Zou het niet de moeite waard zijn de tijd te nemen om voor een debat eerst naar muziek te luisteren en van daaruit ruimte te hebben voor nieuwe verbindingen, voor nieuwe oplossingen en een nieuwe aanpak?’

Suggesties
Stop met de neiging om nieuwkomers te vertellen hoe het allemaal werkt
Maak de partijpolitiek minder belangrijk
Zorg voor een nieuwe mores in de raad en in de Kamer
Bedrijf politiek waar het echt relevant is, bestuur waar het nodig is
Houd op met de nadruk leggen op de controlerende taak: steek energie in de voorkant
Pak het na de verkiezingsuitslag eens anders aan

Om uit het systeem te stappen moet je voortdurend bewust handelen, routines doorbreken en bewust nieuwe verbindingen maken in je hersenen, maar de grootste verstorende factor in het systeem is volgens jullie gebrek aan tijd. Wat levert nu geen toegevoegde waarde op?
DV: ‘Toezicht, kritische vragen stellen, is natuurlijk geen verspilde tijd, maar essentieel voor onze democratie. Tegelijk worden we van kritische vragen alleen nog niet beter. Kies daarom als raadslid of Kamerlid je momenten, maar maak die niet tot kern van het debat. Zorg juist in die debatten voor ruimte door al eeuwenoude mores los te laten en door bijvoorbeeld te kiezen voor een raadsbreed akkoord of kabinetsakkoord op 1 A4. Een minderheidskabinet is ook een interessant idee, maar elk idee dat uitgewerkt en vastgesteld wordt, loopt het risico onderdeel te worden van het systeem. Wij kiezen dus niet voor nieuwe organisatorische oplossingen. Mooier is het om ruimte te maken voor telkens nieuwe oplossingen, dan word je wat losser in de hersenen.’

Tot slot: in hoeverre is het een probleem dat ambtenaren vooral dagelijks bestuurders ondersteunen en slechts een klein aantal de algemeen bestuurders, zoals jullie constateren?
H: ‘Dat is wel echt een probleem. Zodra een vraag vanuit een raadslid komt, gaat het via een bestuurder, omdat het politiek kan worden, terwijl dat echt niet altijd nodig is. Ook raadslid ben je van de ene op de andere dag, dus die heeft net zo goed ondersteuning nodig.’
DV: ‘Dualisme had je niet ambtelijk moeten doorvoeren. Dat vind ik een weeffout in het systeem. Ambtenaren werken voor raadsleden en collegeleden, voor het kabinet en de Tweede Kamer. Maar het college werkt ook voor de raad. Het is een gemiste kans en gek dat die werelden gescheiden zijn. IK zou de ondersteuning voor raad of Kamer niet groter maken, maar de ondersteuning van kabinet en college ook direct inzetten voor raad en Kamer. In essentie is die ondersteuning ook voor de raad, niet voor het college.’

‘Gevangen in Democratie’ van Ilse Hofland en Joscha de Vries, S2Uitgevers, is hier verkrijgbaar.

Kader Je zult het maar zijn...

Raadslid
DV: Bij raadsleden is tijd een issue. In hoeverre maak je tijd om aan de voorkant beter kaders te stellen? Je ziet ook dat de Tweede Kamer niet ‘vooruit’ durft te praten. Ze kijken veelal naar het verleden. Controleren is belangrijk, maar door daar veel tijd aan te besteden komen ze niet toe aan het vormgeven van de toekomst.’
H: Er wordt ook weinig geluisterd, waardoor er geen gesprek ontstaat. Mensen die in dezelfde omgeving zitten vertonen vaak hetzelfde gedrag. Het is een bewuste keuze je in een onderwerp te mengen, maar je kunt er ook voor kiezen om je niet te mengen in een onderwerp dat jij minder belangrijk vindt. Het is best zonde om dan toch de collectieve tijd ‘op te maken’ om exact hetzelfde punt te maken als je voorganger. Doe je dat minder, dan win je tijd om te spreken over de toekomst.’

Wethouder
DV: ‘De termijnen zijn kort. Je hebt een afgebakende periode, waarin je dingen voor elkaar wilt krijgen. Je moet toch aan kiezers laten zien dat je ze serieus neemt, maar veel initiatieven kosten meer doorlooptijd dan jouw termijn en effecten zijn niet altijd direct zichtbaar. Preventie is bijvoorbeeld vaak beter dan achteraf dingen repareren, maar het is moeilijk te bewijzen dat het in dezelfde collegeperiode nog iets oplevert. Het college is de opdrachtnemer van de raad. De raad zou samen moeten kijken hoe ze de portefeuilles willen verdelen. Nu gaat dit nog via het partijsysteem. Maar Rutte (VVD) voegde Van Rijn (PvdA) tijdelijk toe aan zijn ploeg, een flexibele oplossing die wij graag vaker zouden zien, maar die echt nog een uitzondering is in Nederland.’
H: ‘Een wethouder moet verstand van zaken hebben en met oplossingen komen voor complexe problematiek. De raad maakt daar een keuze uit. Maar de schil om de bestuurder heen faciliteert vaak onvoldoende, een bestuurder gaat niet eens over zijn eigen agenda. Waarom kan een bestuurder niet zeggen: ik ga mijn tijd niet besteden aan antwoorden geven aan de raad, maar een gesprek met de raad voorbereiden over de benodigde kaders voor de uitvoering van hun vraag? Je wordt geleefd. Straks krijgen bewindslieden in een nieuw kabinet vragen over dingen waar ze nog nooit over hebben nagedacht. Voor inwerken is geen tijd. Media en inwoners verwachten direct antwoorden. De boel heeft een tijd stilgelegen dus: we gaan door!’

Ambtenaar
DV: ‘Die zijn heel toegewijd en leveren de inhoud, maar er zijn maar weinig ambtenaren die durven en de ruimte krijgen of nemen om te adviseren. Sommige dossiers liggen juist te lang bij ambtenaren en dan krijgen bestuurders de tijd en ruimte om onhandige dingen te doen. Die heeft dan niet het juiste advies gekregen. Dat kan beter.’
H: ‘We begeleidden een bijeenkomst van raadsleden, collegeleden en ambtenaren en vroegen: welke dynamiek willen jullie niet meer met elkaar? Daar kwam een exemplarisch voorbeeld naar voren. Er was een vraag gesteld door een raadslid die een ambtenaar wel kon beantwoorden, maar het moest toch via de bestuurder. Een bestuursadviseur dacht dat het politiek gevoelig kon zijn. Uiteindelijk kwam er een heel onderzoek naar om de vraag te beantwoorden, terwijl het raadslid echt alleen een verduidelijkende vraag had gesteld, omdat hij een technische begrip in het rapport niet begreep. Die overzorgvuldigheid rond een bestuurder leidt tot inefficiëntie.’

Journalist
DV: ‘De kern daar is dat een ander verdienmodel zaken heel complex maakt. Een redacteur maakte de overstap van nu.nl naar het Parool, waar een nieuw businessmodel naar meer digitaal leidend zou worden. Dat werd best frustrerend. Haar opdracht had in de strategische plannen hoogste prioriteit, maar elke dag kreeg ze geen voorrang, omdat de krant af moest. Er was nooit tijd om na te denken over hoe het anders te doen.’