Amsterdam ‘onzorgvuldig’ richting directeuren

De gemeente Amsterdam is niet zorgvuldig genoeg in haar werkgeversrol jegens directeuren. Dat blijkt uit onderzoek van Necker van Naem naar vertrekregelingen van directeuren van de gemeente Amsterdam. Het onderzoeksbureau noemt het daarnaast ‘ernstig’ dat directeuren zelf te weinig de verantwoordelijkheid voelen om, met behoud van hun salaris, te zoeken naar een andere functie.

Beslissingen soms ‘onnavolgbaar’
Het rapport geeft een ontluisterend beeld van hoe de gemeente Amsterdam de afgelopen jaren vanuit haar rol als werkgever met topambtenaren is omgesprongen, maar tegelijkertijd van het gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef van directeuren naar de samenleving toe, uitzonderingen daargelaten. De overkoepelende conclusie van adviesbureau Necker van Naem is dat er ‘spanning’ zit tussen het goed werkgeverschap en de individuele verantwoordelijkheid van medewerkers. De onzorgvuldigheid van de gemeente Amsterdam in haar werkgeversrol richting directeuren blijkt uit het feit dat beslissingen

meer situationeel bepaald zijn dan dat het vereiste ‘maatwerk’ rechtvaardigt en in sommige gevallen zelfs helemaal niet navolgbaar. Daarbij is er geen overzicht als het gaat om de aantallen mensen, hun perspectief en kosten en opbrengsten voor de gemeente Amsterdam. ‘Door dit gebrek aan overzicht kan bestuurlijke controle en verantwoording niet effectief ingevuld worden. Dat is ernstig, zeker gezien de publieke gevoeligheid rond dit thema.’

Afwezigheid verantwoordelijkheid ‘ernstig’
Te weinig is Necker van Naem in individuele dossiers de notie tegengekomen dat de positie van directeur maakt dat hij of zij een grote verantwoordelijkheid heeft in het bewerkstelligen van het vertrouwen tussen de samenleving en de overheid waarvoor deze werkt. ‘Wanneer iemand de positie van directeur heeft, is het niet alleen maar een verantwoordelijkheid van de werkgever om te zorgen dat hij of zij weer snel aan de slag is op een functie op niveau. Beschikbaar zijn voor alternatieve werkzaamheden met behoud van salaris betekent, zeker in de positie van directeur, niet dat iemand thuis kan zitten wachten tot er een telefoontje komt met een verzoek. De directeur heeft daarin zelf een rol en verantwoordelijkheid.’ Die verantwoordelijkheid hebben de onderzoekers te weinig aangetroffen. ‘Ook dat is gezien de publieke gevoeligheid rond het thema ernstig.’

Verandering van aanpak nodig
Volgens Necker van Naem vragen de bevindingen om een verandering van aanpak. ‘Werkwijzen uit het verleden dienen daarbij geen belemmering te zijn voor toekomstige verbeteringen.’ Het bureau wijst op het belang van het beschermen van het grote goed van ambtelijke professionaliteit en onafhankelijkheid, maar evengoed ook het belang om de rechtspositie als gemeente Amsterdam en als directeur niet als individueel recht te beschouwen en daar naar te handelen. Niet alleen is dit een ‘onterechte handelswijze’, het leidt ook tot ‘negatieve oordeelsvorming van inwoners over hun stadsbestuur’. ‘En dat verlies is niet in geld uit te drukken.’

Onvoldoende inzet op mobiliteit
Daarna pas komt Necker van Naem tot de deelconclusies, bijvoorbeeld dat er onvoldoende inzet is op mobiliteit bij Algemeen Werkgeverschap Amsterdam (AWA) geplaatste directeuren. Daar zouden ze juist naar nieuw werk begeleid moeten worden, maar de constructie functioneerde niet als voorzien. Necker van Naem adviseert de gemeentesecretaris om bij AWA geplaatste directeuren per individueel geval te bekijken om te bepalen of er voldoende perspectief is en of hier voldoende aan wordt gewerkt. ‘Daarbij zouden alle denkbare scenario’s overwogen moeten worden, zoals blijvende plaatsing zonder en met actievere begeleiding, maar ook vertrek.’ Het perspectief van de directeuren moet worden meegenomen in een strategische personeelsplanning op topniveau. ‘Het voorgenomen overleg Management Ontwikkeling, dat nog niet eerder plaatsvond, leent zich hier goed voor.’

Directeuren kunnen niet boventallig zijn
Opvallend is dat er geen formele grondslag en geen structurele dekking is voor wat in de praktijk een structurele constructie (AWA) is. Dit terwijl de omvang van het bestand langzaam groeit, en de kosten tegelijkertijd aanzienlijk zijn en niet inzichtelijk voor de organisatie en het bestuur. ‘Het verdient aanbeveling aan het college om een besluit te nemen over de aard van de AWA-constructie en, als het structureel wordt, voor structurele dekking te zorgen.’ Hiermee samen hangt een van de opvallendste deelconclusies: directeuren kunnen niet boventallig worden verklaard. Door deze ‘bestendige gedragslijn’ kan een dienstverband uiteindelijk niet worden beëindigd op de grondslag dat de functie is vervallen of de directeur boventallig is door een vermindering van werkzaamheden. ‘Indien geen vertrekregeling wordt overeengekomen, blijft de directeur dus formeel in algemene dienst. Dit is één van de aanleidingen om tot plaatsing bij AWA over te gaan, waarbij de betreffende directeur in theorie tot aan de pensioengerechtigde leeftijd kan blijven.’ Het advies is de ‘gedragslijn’ aan een kritische heroverweging te onderwerpen.

Kwart vertrokken directeuren kreeg vertrekregeling
Ook de raad heeft een verantwoordelijkheid in de inrichting en invulling van goed werkgeverschap, aangezien zij volgens de Wet Normering Topinkomens (WNT) een werkgeversrol vervult jegens de griffier. De raad kan zijn controlerende rol invullen door eisen te stellen aan de verantwoordingslijn

aangaande P&O zaken. Het was dan ook de raad die de ontslagvergoeding van 75.000 euro aan de vorige gemeentesecretaris Arjan van Gils aan de kaak stelde, toen deze naar bovenkwam uit het jaarverslag 2018. Uit de consternatie die daarop volgde kwam het rapport van Necker van Naem voort. Die ontdekte dat in totaal minstens 35 directeuren tijdens de onderzoeksperiode (2014- juni 2019) zijn vertrokken, waarvan tien directeuren een vertrekregeling hebben gekregen. Het gaat dus om meer dan een kwart van het aantal vertrokken directeuren.

Wijzig beleid toekenning vertrekvergoeding
Dit aantal laat zien dat het sluiten van een vertrekregeling niet als standaard wordt gehanteerd. Aan de andere kant blijkt uit de dossiers en de formele aanleidingen voor een vertrek dat er niet altijd uitzonderlijke omstandigheden zijn die het sluiten van een vertrekregeling noodzakelijk maken. Het advies is het toepassingsbeleid voor het beëindigen van een dienstverband onder toekenning van een vertrekvergoeding te wijzigen. Het gewijzigde beleid dient te gelden voor alle directeuren, inclusief de gemeentesecretaris. De invoering van de Wnra op 1 januari 2020 is een natuurlijk moment om de huidige werkwijze aan te passen aan het nieuwe ontslagrecht, aldus het bureau.

Maximale bedrag als uitgangspunt gehanteerd

De maximale waarde van een vertrekregeling voor topfunctionarissen volgens de WNT is 75.000 euro. Deze wettelijke norm geldt in ieder geval voor de gemeentesecretaris en de griffier, maar in de praktijk gebruikt de gemeente Amsterdam deze norm ook voor directeuren. Door de directie P&O en Juridische Zaken wordt richting werknemers van de gemeente geen ruchtbaarheid gegeven aan deze norm, schrijft Necker van Naem. Juist om te voorkomen dat dit bedrag in de onderhandeling het uitgangspunt voor de directeur wordt. ‘In de praktijk is echter iedereen ervan op de hoogte en heeft het er inderdaad toe geleid dat de directeuren én de gemeente Amsterdam deze norm als uitgangspunt bij de onderhandeling hanteren.’

75.000 euro had ‘aanzuigende werking’
De conclusie is dat het bedrag van 75.000 euro daarmee niet alleen een richtsnoer, maar ook een vertrekpunt is geworden. Het heeft een aanzuigende werking. Dit blijkt uit de afwegingen die in de dossiers terug te lezen zijn. Ook het feit dat nagenoeg alle vertrekregelingen rond de 75.000 euro uitkomen, ondersteunt deze conclusie.’ Bij benadering heeft de gemeente 678.274 euro uitgegeven aan tien vertrekregelingen die tijdens de onderzoeksperiode zijn gesloten. Het bedrag van één regeling was vooralsnog niet vast te stellen. Necker van Naem adviseert om in de toekomst de transitievergoeding en de in acht te nemen opzegtermijn als uitgangspunt te nemen bij het sluiten van een vertrekregeling en afwijkingen zouden schriftelijk gemotiveerd moeten worden.

College: verandering van cultuur en beleid
In een bestuurlijke reactie op het rapport zegt het college alle conclusies te onderschrijven en alle aanbevelingen over te nemen. ‘Het college is van mening dat de conclusies van het onderzoek de juiste zaken raken in dit dossier, zowel richting de rol van het college als de ambtelijke organisatie, met focus op de ambtelijke top. Het onderzoek benadrukt de noodzaak om ons beleid te herzien.’ Het rapport laat volgens het college zien ‘dat het op dit moment ontbreekt aan duidelijke kaders, eenduidige processen en verantwoordinglijnen’. ‘De conclusies vragen om een verandering van zowel cultuur, beleid als het handelen. Het college ziet het als haartaak om sturing te geven aan hoe de gemeentelijke organisatie omgaat met de rechtspositie van een directeur van wie de functie beëindigd wordt.’ Het college zal de raad in het voorjaar van 2020 informeren over hoe het invulling zal geven aan de aanbevelingen van het onderzoek. Tot het nieuwe beleid is vastgesteld lopen alle vertrekregelingen voor topfunctionarissen via het college.