Ambtenaar wordt te slim

Een reëel gevaar van het ambtelijk laten fuseren van gemeenten is dat ambtenaren veel slimmer worden dan hun politieke bazen. Zo’n fusie gaat namelijk gepaard met een opwaardering van de ambtelijke kwaliteit.

Het risico dat colleges en gemeenteraden niet eenzelfde ontwikkeling doormaken als de ambtelijke organisatie blijkt uit onderzoek naar ambtelijke fusies van bureau SeinstravandeLaar in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Aanleiding voor het onderzoek is de toename van het aantal ambtelijke fusieorganisaties. Per 1 januari 2015 bestaan 16 verschillende ambtelijke fusieorganisaties waaraan 36 gemeenten deelnemen. De verwachting is dat dit aantal de komende jaren verder zal toenemen.

Zwaardere functies
Bij een ambtelijke fusie schaalt de ambtelijke organisatie op, waardoor deze niet alleen in getal maar ook in termen van kwaliteit een sprong vooruit maakt. ‘Een positief effect van ambtelijke fusie’, aldus de onderzoekers. ‘Binnen de ambtelijke fusieorganisatie ontstaan daarnaast ook veelal nieuwe ‘zwaardere’ functies, die de individuele gemeenten voorheen niet altijd kenden, zoals de functies van strategisch beleidsadviseurs, projectmanagers, concerncontroller, directiesecretaris en informatiemanager.’

Waar de kwaliteitsimpuls de ambtelijke uitvoering krachtiger maakt, kan dat volgens de onderzoekers ‘op gespannen voet’ komen staan met gemeentebesturen. ‘Colleges en gemeenteraden maken niet altijd eenzelfde ontwikkeling door en moeten wennen aan het model van de (krachtige) ambtelijke fusie.’

Een ding is duidelijk: ambtelijke fusie vergroot de kansen voor medewerkers. Ambtelijke fusie organisaties verkrijgen een betere positie op de arbeidsmarkt als werkgever. Zij vergroten ook het carrièreperspectief voor medewerkers. Een grotere organisatie biedt nu eenmaal meer mogelijkheden te groeien in functieniveau of om over te stappen naar strategische of managementposities. Met behulp van opleidingsplannen en persoonlijke ontwikkelingsbudgetten wordt nadrukkelijk ingezet op het ontwikkelen van personeel en organisatie.

Keerzijde
De keerzijde daarvan is dat niet iedere leidinggevende of medewerker mee kan of mee wil in de beweging naar een ambtelijke fusieorganisatie: de complexiteit van het werken voor meerdere gemeentebesturen is niet voor iedereen weggelegd. Het werken voor meerdere opdrachtgevende gemeenten stelt andere eisen aan de competenties van management en medewerkers. Daarbij komt dat met name leidinggevende posities onder druk kunnen komen, omdat juist zij een veelheid aan portefeuillehouders moeten bedienen.

De belangrijkste doelen bij het aangaan van een ambtelijke fusie zijn het verbeteren van de in- en externe dienstverlening, het verminderen van kwetsbaarheden in de ambtelijke organisatie en het beheersen of verminderen van bedrijfsvoeringlasten. Volgens het onderzoek voldoet de ambtelijke fusie aan de verwachtingen die de deelnemers bij de start hadden: de doelen worden gehaald. Nadelen zijn er ook: het politiek primaat en de lokale beleidsvrijheid kunnen onder druk komen te staan.

Deelnemende gemeentebesturen zien dit risico ook, maar hebben er zelf geen last van. De nadelen wegen voor de gemeenten die reeds ambtelijk zijn gefuseerd volgens de onderzoekers in elk geval niet op tegen de behaalde voordelen.

Er bestaan twee hoofdvormen van een ambtelijke fusie. Bij de eerste wordt een nieuwe organisatie ingesteld waar alle ambtenaren van de deelnemende gemeenten worden ondergebracht. Deze nieuwe organisatie voorziet in de ambtelijke dienstverlening aan de deelnemers. De tweede variant is een centrumconstructie, waarbij één gemeente de ambtelijke dienstverlening aan (één) andere gemeente(n) levert – een soort gastheermodel.

Top 5 faalfactoren ambtelijke fusie
1. Onvoldoende persoonlijke klik tussen sleutelfiguren
2. Instabiele bezetting sleutelposities
3. Politiek-bestuurlijke uitingen dat fusie opmaat voor herindeling is
4. Onverenigbare verschillen tussen de doelstelling fusiepartners
5. Onzekerheid dat fusie bijdraagt aan doel

Top 5 voordelen ambtelijke fusie
1. Versterkt uitvoeringskracht
2. Antwoord op toekomstige ontwikkelingen
3. Versterkt bestuurlijke positie in regio
4. Voorkomt (tot op heden) herindeling
5. Leidt tot andere ambtelijke organisatie