Voorkom strafontslag

Geregeld wint een ontslagen ambtenaar de juridische strijd tegen zijn gemeente. Terugkeer op de oude plek is er vaak niet bij. En de impact op ambtenaar én organisatie is groot. ‘Een mildere straf richt minder kwaad aan en stelt toch een voorbeeld.’

Na een proces van liefst vijf jaar won ambtenaar Jan Potters afgelopen oktober zijn zaak van de gemeente Werkendam. Definitieve onderhandelingen zijn begonnen om voor het eind van het jaar tot een oplossing te komen.

Ook archivaris Hans Beijers van de gemeente Almelo werd door de bezwaarschriftencommissie en de rechtbank in het gelijk gesteld. Een beschuldiging van bedreiging van een leidinggevende, aanleiding voor de zaak, hield geen stand.

Strafontslagzaken komen soms even in het nieuws: ambtenaar wint zaak van gemeente. Maar na onderzoek van Hoffmann Bedrijfsrecherche kwamen in de zaak Beijers andere oneffen­heden aan het licht. Hij zat onder werktijd nogal eens op Facebook, soms wel 20 uur per maand. ‘Ik had het open staan om bereikbaar te zijn. Ik keek af en toe. Mijn werk en mijn functioneren leden er niet onder.’ Een keer had een teamcoördinator er iets van gezegd.

Voor de Centrale Raad van Beroep, het hoogste rechtsorgaan, bleek dat voldoende om zijn onvoorwaardelijke straf­ontslag te handhaven. ‘Een disproportioneel zware sanctie voor een licht vergrijp’, aldus Beijers’ advocaat Diederik Briedé. ‘Dat het internet­gebruik erbij is gehaald toen de bedreiging van tafel was geveegd, vind ik niet zuiver. Het internet­gebruik was nooit een issue. Als je met een bedreiging begint, is dit echt een stok zoeken om mee te slaan.’

Beijers kon nog van geluk spreken dat een voorstel uit het verleden om eruit te komen nooit door de gemeente was ingetrokken. ‘Toen ik hem dat liet zien, heeft hij het alsnog geaccepteerd. De gemeente was not amused, maar de gevolgen van het ontslag zijn voor hem nu wel beter te verteren dan met alleen bijstand.’

Geen kwaad bewust
Zo zijn er meer gevallen van ambtenaren die met strafontslag zijn gestuurd en zich van geen kwaad bewust waren of in de veronderstelling handelden dat ze iets goed deden. Zoals de Rotterdamse ambtenaar die op 16 november 2012 werd geschorst, omdat hij informatie had gelekt over brandonveiligheid bij moskee-internaten. Het college besloot: ernstig plichtsverzuim, dus onvoorwaardelijk strafontslag. Maar ook hier kreeg de ambtenaar van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (ABC) en de rechtbank grotendeels aan zijn zijde.

Reden voor het stadsbestuur om op 22 april 2014 op haar schreden terug te keren en de ambtenaar een nieuwe plek in de organisatie te geven. Zij volgde hierbij trouwens het advies van de ABC: de ambtenaar kreeg een waarschuwing met een proeftijd van twee jaar. De rechtbank vond het niet wenselijk dat de ambtenaar na anderhalf jaar op non-­actief te hebben gestaan terugkeerde. De uitspraak is een precedent, omdat de ambtenaar de status van klokkenluider vroeg en kreeg. ‘Hierdoor is hem bescherming geboden. Hij had de informatie terecht openbaar gemaakt’, aldus zijn advocaat Anja Hoffmans. ‘De zaak trok veel publiciteit en de jurisprudentie was heel beperkt. Maar de rechter heeft alles heel netjes en helder getoetst.’ De ambtenaar werkt weer bij de gemeente Rotterdam, maar in overleg in een andere functie.

Cijfers over onterecht ontslagen ambtenaren zijn lastig te achterhalen (zie kader op volgende pagina). Bij de VNG, AbvaKabo, de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) en bij de Vereniging Ambtenaar en Recht zijn ze niet bekend. De laatste twee zien zich ook niet als aangewezen orgaan om over dit onderwerp een standpunt te hebben. De VNG ziet geen verschil bij integriteitskwesties in de praktijk tussen gemeenten en werkgevers in de marktsector, behalve dat overheidswerkgevers zijn gehouden ook in ambtenarenzaken de algemene beginselen van behoorlijk bestuur toe te passen. ‘Daardoor mag je ervan uitgaan dat de overheid dit soort kwesties wat zorgvuldiger oppakt dan daarbuiten.’

De VNG adviseert gemeenten altijd integriteitsproblemen tot op de bodem uit te (laten) zoeken. Of een ambtenaar naderhand nog welkom is, of toch wordt aangestuurd op een vertrek, is per geval verschillend. ‘Dat hangt ervan af of er nog voldoende wederzijds vertrouwen is.’

Drie manieren
Eigenlijk heeft een gemeente drie manieren om met een onterecht ontslagen ambtenaar om te gaan, concludeert Piet Buijtels, al 22 jaar gemeentesecretaris, eerst van Boxtel, Schiedam, Amersfoort en Haarlemmermeer en sinds oktober 2011 van Maastricht. Hij maakt een onderscheid tussen procedurele fouten door onzorgvuldigheid van de gemeente en inhoudelijk moeten erkennen dat de gemeente fout zit wegens gebrek aan voldoende motivering.

Buijtels: ‘In het eerste geval heb je procedureel geen gelijk gekregen, maar het inhoudelijke deel blijft staan. Dan kun je niet zomaar met elkaar doorgaan en moet je een ander traject ingaan dan als je inhoudelijk fout zit. In dat laatste geval moet je weer verder met die medewerker en zet je hem weer op de loonlijst. Je rehabiliteert hem en plaatst hem in overleg op een andere afdeling. Dat ligt meer voor de hand dan hem zijn oude functie terug te geven. Je moet hem een volwaardig alternatief bieden.’

Bij procedurele winst komt een ambtenaar ook weer op de loonlijst. ‘Maar dan bespreek je toch of hij elders kan werken en gaat hij in de detachering.’ De derde optie is de zogenoemde ‘deal’. ‘Dan is er zo veel gebeurd en kunnen beide partijen het beste onderhandelend tot een akkoord komen voor een passende regeling. Nadeel voor de gemeente is dat je dan wat meer moet betalen. Vaak is de afloop toch dat de partijen netjes uit elkaar gaan.’

Maar zaken gaan niet altijd zoals ze zouden moeten gaan. Buijtels geeft een hypothetisch voorbeeld. ‘Stel de afdeling P&O roept juridisch advies in van Capra en die adviseert B&W die op hun beurt bevoegd zijn strafontslag op te leggen. Het ambtelijk advies is voorwaardelijk strafontslag. Maar B&W wijkt af: het is verkeerd, we moeten een daad stellen, we gaan voor onvoorwaardelijk strafontslag. Ook het oordeel van de bezwaarschriftencommissie wordt hierbij genegeerd.’

Stel dat de ambtenaar dan naar de rechter stapt en dat die oordeelt dat het besluit onevenredig is ten opzichte van het vergrijp. Het was bijvoorbeeld de eerste keer, onbillijk, ongemotiveerd en de bezwaarschriftencommissie was niet gevolgd. Dan moet het besluit ongedaan worden gemaakt. In zo’n geval kijk je: is er ruimte in de organisatie? Is men ontvankelijk voor terugkeer? Hoe is het klimaat op de afdeling? Het is dan prima denkbaar dat de ambtenaar op een andere afdeling of in een andere gemeente aan de slag gaat. Je moet je inspannen om uitvoering te geven aan de gerechtelijke uitspraak. Je moet de persoon rehabiliteren.’

Vervreemden
Bij een integriteitschending en winst door de ambtenaar op procedurele gronden vul je goed werkgeverschap weer anders in. ‘Dan ga je bemiddelen naar een andere werkgever of je maakt een deal onder geheimhouding en tegen finale kwijting. Eigenlijk vallen alle drie de opties onder goed werkgeverschap.’

Ieder geval is anders, maar in het algemeen wordt de adviseur gevolgd. ‘Je moet wel een heel goede reden hebben daarvan af te wijken en dat is dan ook redelijk uitzonderlijk. Een berisping, inhouding van loon of een andere disciplinaire straf komt vaker voor dan strafontslag. Dat is maar goed ook, want dan vervreemden de afdeling en de medewerker ook niet onnodig lang van elkaar.’

Als de juridische weg wordt bewandeld, maken werknemers het werkgevers lastiger dan andersom, is het beeld van Buijtels. ‘Ambtenaren zijn extra beschermd. We gaan gelijkwaardig de discussie in. Het is absoluut geen David tegen Goliath.’

Een orgaan als de gemeente bevindt zich natuurlijk in een ander krachtenveld dan een individuele ambtenaar. ‘De belangen zijn anders, maar de ambtenaar heeft ooit zelf gekozen voor zijn benoeming. Als werkgever procedeer je echt niet zomaar door. Een gemeente maakt steeds een bewuste afweging. Het is gemeenschapsgeld waarmee je procedeert.’

Volgens mediator Arend Visser van Eagle Management Support, die ambtenaar Jan Potters juridisch bijstond in zijn strijd tegen onvoorwaardelijk strafontslag door de gemeente Werkendam, is veelvuldig geprobeerd tot een open en transparant gesprek te komen met het college. Maar dat werd steeds afgewezen. ‘Men wilde uiteindelijk wel praten, maar dan moest vooraf een geheimhoudingsverklaring worden ondertekend.’ Die ging zo ver, dat ook bij het mislukken van de onderhandelingen, zij daar inhoudelijk met niemand, dus ook niet met gemeenteraad en rechter over zouden mogen communiceren. ‘Een Oostblokachtige eis, die het heel gemakkelijk zou maken slechts voor de bühne een gesprek aan te gaan. Daarmee konden we uiteraard niet instemmen.’

Represailles
Volgens Visser zijn binnen Werkendam de laatste jaren te veel gevallen geweest van mensen die op een merkwaardige manier met speciale afspraken van het toneel zijn verdwenen en daarover niet durfden spreken uit angst voor represailles. ‘Er lijkt zich een patroon te hebben voorgedaan, waarvan de heer Potters het meest spraakmakende voorbeeld is, omdat hij het er niet bij liet zitten. Hij had de mogelijkheden zich ertegen te verweren, maar voor de gemiddelde werknemer is dat een te kostbare zaak, althans met een advocaat.’

Daarom is het zeker bij verstoorde verhoudingen zo goed dat er een interne bezwarencommissie is die de verhalen van werkgever en werknemer hoort, tegenover elkaar plaatst en een oordeel velt, vindt Bert de Haas van de AbvaKabo FNV. ‘Die belangenafweging is een groot goed, want het kan een conflict oplossen en zo een ontslag voorkomen.’

Deze bezwaar- en beroepsprocedure vervalt als de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren doorgaat. Dan zal een ambtenaar meteen naar de rechter moeten gaan. ‘Dat is een grote stap. De commissie is veel  laagdrempeliger. Wij zijn ervoor om een vorm van bezwaar te laten blijven, zoals een sectorale bezwarencommissie.’

Als Buijtels terugkijkt, heeft hij geleerd dat in een arbeidsgeschil niets is wat het op het eerste oog lijkt. ‘Ga dus alles zorgvuldig na. Hoor alle partijen. Wees onbevangen. Wees wijs en zorgvuldig voor je tot een conclusie komt.’

Volgens Buijtels moet je als algemeen directeur eigenlijk al een beetje op de stoel van de rechter gaan zitten. ‘Kijk naar de evenredigheid van de straf. Is het moreel gewenst door te gaan met de juridische strijd? Dat neem ik op voorhand allemaal mee.’

Buijtels werd enkele keren nadrukkelijk geconfronteerd met wat het met ambtenaren en hun gezin doet. ‘Maar het doet ook intern iets, in de organisatie. Men heeft het erover, het raakt de collega’s. Je moet van te voren heel goed afwegen wat je doet. Zeker bij strafontslag. Soms kun je echt niet anders, maar mildere vormen van straf richten minder kwaad aan en toch stel je een duidelijk voorbeeld.’

Hoger beroep soms zinvol
Dit jaar gingen ambtenaren tot nu toe in 45 zaken tegen de uitspraak van de rechter in beroep. In acht gevallen vernietigde de Centrale Raad van Beroep de uitspraak van de rechter – ruwweg een score van één op zes.  Voor 2012 en 2013 golden vergelijkbare cijfers.

Minderheid zaken leidt tot strafontslag
Slechts een handjevol van de soms wel tientallen onderzoeken die Capra Advocaten in opdracht van gemeenten en andere overheden doet, leidt tot een besluit tot onvoorwaardelijk strafontslag van een ambtenaar. Het gaat dan altijd om een integriteits­onderzoek. Capra treedt veelal op voor werkgevers en wint zaken meestal. Als een zaak wordt verloren, openen partijen doorgaans onderhandelingen om tot een oplossing te komen. Overigens neemt het aantal rechtszaken tussen ontslagen ambtenaren en overheden zeer beslist niet toe, aldus Capra, eerder af. Partijen zien steeds vaker zien dat een minnelijke regeling voor beide partijen beter is dan een procedure.

Procedures tegen strafontslagen vormen hierop een uitzondering. Dat aantal blijft door de jaren heen vrij constant. Advocaat Pieter Joost Schaap: ‘Overheden zullen bij een zo ernstige normschending dat die naar hun oordeel strafontslag wettigt, geen minnelijke regeling treffen vanuit het oogpunt van normstelling. De ambtenaar die geld verduistert van zijn werkgever dient niet met een soepele regeling weg te komen. Ook de inborst van de mens zal door de jaren heen niet veranderen. De meeste mensen gedragen zich netjes. Een klein percentage doet dat niet. En dat percentage blijft door de jaren heen vrij constant.’

De eigen ervaring van advocaat José Klerks (Abvakabo) is dat een jurist jaarlijks hooguit een paar strafontslagzaken in het ambtenarenrecht heeft. Het gaat vaak om diefstal, verduistering etc. Klerks wijst erop dat in het ambtenarenrecht aannemelijk moet zijn dat de ambtenaar het ernstig plichtsverzuim heeft gepleegd, maar dat de normen van het bewijsrecht in het strafrecht hoger en veeleisender zijn. ‘Het komt in de praktijk vaak voor dat een ambtenaar in de strafzaak wordt vrijgesproken en de strafontslagzaak van de ambtenaar ook in beroep en hoger beroep blijft staan.’