Van stijf ambtelijk naar Barbapapa

Onderzoek naar persoonskenmerken ambtenaren

Bepaald monnikenwerk was het, dat doorploegen van de advertentiepagina’s van 37 jaargangen Binnenlands Bestuur. Maanden spendeerden de onderzoekers dr. Peter Kruyen (Radboud Universiteit) en Shelena Keulemans MSc (Erasmus Universiteit) op de redactie aan het fotograferen van duizenden vacatureteksten, om die vervolgens te digitaliseren en woord voor woord te analyseren op gevraagde persoonlijkheidskenmerken van de gezochte medewerkers. Dat deden zij samen met Rick Borst Msc en dr. Jan-Kees Helderman (eveneens verbonden aan de Radboud Universiteit) gebruikmakend van verschillende softwarepakketten. De laatste 10 jaar gingen iets efficiënter omdat er vanaf 2008 een digitaal archief beschikbaar is.

Waarom dit onderzoek? De vier onderzoekers vroegen zich af of er verschil zou zitten tussen de eisen die de werkgever in de vroege jaren tachtig stelde met die in de jaren negentig en nog weer later. Dat, zo verwachtten de onderzoekers, zou zomaar eens kunnen.

De opkomst van het New Public Management (NPM) in de jaren tachtig – de managementsfilosofie die kwam overwaaien uit de Verenigde Staten en Groot-Brittannië – betekende immers een totaal andere kijk op hoe de publieke sector moest werken: als een regulier bedrijf in de private sector met de nadruk op zakelijkheid, efficiency en doeltreffendheid. Gebroken werd met het oude bureaucratische model, geënt op de principes van good old Max Weber, met de nadruk op hiërarchie, procedures en protocollen.

Bij NPM veranderde de burger opeens in een klant. Toen jaren later bleek dat dat bedrijfje spelen in de publieke sector toch allerlei nare bijwerkingen had (schaalvergroting, groei van het aantal managers), werd het deels weer ingeruild. Daarbij vereiste de netwerksamenleving die was ontstaan een andere overheid: eentje die luistert, participeert, faciliteert en waar nodig coördineert.

Die slingerbeweging van bureaucratie oude stijl, naar NPM en vervolgens New Public Governance (NPG) zou, zo verwachtten de onderzoekers, vervolgens ook weer terug moeten zien te zijn in wat van ambtenaren werd en wordt verwacht. Wie anders moest deze nieuwe management filosofie handen en voeten geven?

Plichtsgetrouw
Eerst maar eens naar de personeelsadvertenties van begin jaren tachtig, de periode dus waarin NPM nog geen vaste voet had in ons land. ‘Wat we gedacht hadden aan te treffen aan gevraagde persoonskenmerken? Wat past bij een traditionele bureaucratische organisatie volgens het Weberiaanse model: accuraat, consciëntieus, volgzaam, methodologisch, en plichtsgetrouw. Dat soort termen. Maar wat heel erg opvalt’, zegt Peter Kruyen, ‘is dat er in de advertenties uit die jaren nauwelijks naar persoonskenmerken wordt gevraagd. Ze lijken er niet toe te doen. Alsof je als medewerker bij de overheid enkel en alleen de formele regels hoeft uit te voeren of volgens die lijn je functie moet uitoefenen. Punt.’

Als er al expliciet naar werd gevraagd, dan is de top vijf: zelfstandig, organisator, praktisch, dynamisch en krachtig. Maar, waarschuwen de onderzoekers, het gaat in absolute zin om heel erg weinig vermeldingen. Opvallend, maar niet verbazingwekkend, zegt Shelena Keulemans. ‘Dat er niet of nauwelijks naar persoonsfactoren wordt gevraagd in die tijd onderschrijft eigenlijk precies onze vooronderstelling. Dit-is-de-functie, dat-moet-je-doen, past heel goed bij de traditionele opvatting van waarvoor de publieke sector stond: formeel onpersoonlijk.’

Met andere woorden, we hebben het over de beginjaren tachtig waarin punkkapsels het straatbeeld bepaalden, maar uit de manier van zoeken naar de ideale (adjunct-) commies en chef valt af te leiden dat in overheidsorganisaties toch vooral de geest van Swiebertje bleef rondwaren – inderdaad de jaren zestig.

Conservatief
Onder invloed van de NPM-beweging uit de VS – onderweg een flinke duw in de rug gegeven door de Britse premier Margareth Thatcher – zou, zo veronderstelden de onderzoekers, de overheid vanaf midden jaren tachtig op zoek gaan naar een nieuw type ambtenaar. Veel, zo niet alles, moest immers anders in de publieke sector. Rijk, provincies en gemeenten moesten als een bedrijf worden gerund: zakelijker en vooral ook kosten-efficiënt, zeg maar goedkoper. En, als gezegd, met de burger in de rol als klant.

Dat moest terug te zien zijn in de personeelsadverenties in die jaren qua gevraagde competenties op het persoonlijke vlak. Te denken valt dan aan termen als klantgericht, ondernemend, flexibel, creatief. En in lijn met NPM zou veel minder de nadruk moeten komen liggen op persoonskenmerken als voorzichtig, stabiel, loyaal en eerlijk. Troffen de onderzoekers dat ook aan? Niet dus, althans niet in die mate die je misschien zou verwachten, aldus Kruyen en Keulemans.

‘Wat dat zegt? Het kan erop duiden dat verandering langzaam gaat. Dat de theorie er wel is, maar dat de praktijk op de werkvloer een andere is’, suggereert Kruyen. ‘Het kan er ook op wijzen dat gemeenten relatief conservatief zijn, en niet meteen meegaan met een trend. Of dat degenen die de advertentieteksten opstellen nog minder ver zijn dan de managers aan de top die roepen dat het anders moet.’

Extravert
Er wordt in het begin van de NPM-jaren überhaupt nog steeds bar weinig naar persoonlijke kenmerken gevraagd in de advertenties. Pas halverwege de jaren negentig neemt het expliciet vragen naar die kenmerken een opvallende vlucht. ‘Persoonlijkheid gaat dan pas echt een rol spelen’, zegt Keulemans. Wat je ziet opkomen, is openheid, flexibiliteit, extravert. Niet dat die kenmerken daarvoor in het geheel niet voorkwamen, maar wel beduidend minder. Nadat duidelijk wordt dat er behoorlijk wat nadelen kleven aan de bedrijfsmatige NPM-benadering in de publieke sector – sommige bestuurders en ambtenaren tonen zich iets te ondernemend – krijgen veel organisaties hun bekomst ervan en keren deels terug naar de behoudende Weberiaanse bureaucratie. In de personeelsadvertenties vertaalt zich dat met name in een toenemende vraag naar integere medewerkers. ‘Het ene roept vaak het andere op’, legt Kruyen uit.

Intussen is de maatschappij echter, mede als gevolg van de digitalisering en de globalisering, danig veranderd. En die netwerksamenleving, vraagt om een andere overheid. NPM wordt ingeruild voor een beheersfilosofie die daarbij past: New Public Governance. Centraal erin staan samenwerking, participatie en flexibiliteit. De overheid ziet zichzelf niet langer als allesbepalende, bovenliggende partij, maar stelt in samen met burgers en bedrijven doelen op. Welke dat zijn en hoe ze worden bereikt, staat op voorhand niet vast. Dat vraagt, wederom, om een ander type medewerker.

‘De ambtenaar 3.0, zo je wil’, zegt Keulemans. ‘Iemand die communicatief vaardig en sensitief is en open staat voor andermans inbreng.’ En precies dat soort kenmerken die daarmee samenhangen nemen toe in de personeelsadvertenties vanaf 2010. De top vijf: flexibel, krachtig, communicatief, enthousiast en ambitieus.

Onzekerheid
Verrassend? Nee. De verrassing schuilt ergens anders in. Wat blijkt namelijk? Personeelskenmerken die 30 jaar geleden in vacatureteksten als pre golden, zoals praktisch en analytisch zijn niet verdwenen, maar slechts zijn ingehaald door andere termen.

De top tien van toen bevat nagenoeg dezelfde personeelskenmerken als die van vandaag de dag. In die zin zijn de zaadjes volgens de onderzoekers in feite al in de jaren tachtig gezaaid. Slechts een enkel kenmerk als accuraat is compleet weggevallen. Kruyen: ‘Dat betekent dat werkgevers steeds meer van hun medewerkers verlangen. Het is én-én geworden.’ Ze vragen nog net niet van ze tegelijk introvert en extravert te zijn, maar voor het overige moet je om aan alle vereiste persoonlijke kenmerken te kunnen voldoen als ambtenaar bijna een Barbapapa zijn: de tekenfilmfiguur die zich in elke gewenste gedaante kon veranderen. In de woorden van de onderzoekers zijn gemeenten in deze neo-Weberiaanse periode steeds meer op zoek naar ‘de Renaissance man of vrouw.’ Daaronder verstaan ze ambtenaren die voorzichtig, gedisciplineerd en precies zijn en tegelijk ook open, omgevingsbewust en politiek sensitief. ‘Alles loopt door elkaar heen’, aldus de Nijmeegse wetenschappers.

Het vormt geen onderdeel van het onderzoek, maar Kruyen en Keulemans sluiten niet uit dat de karrevracht aan talenten die van individuele ambtenaren wordt gevraagd, aanleiding vormt voor heel veel stress bij medewerkers. ‘Je kunt natuurlijk nooit aan alle verwachtingen tegelijk voldoen’, zegt Keulemans. Kruyen geeft ook ruiterlijk toe dat bij de bestuurskunde opleiding, waar in feite de topambtenaren van de toekomst worden klaargestoomd, weinig of geen rekening wordt gehouden met de brede verlangens van de werkgever. ‘We leggen de nadruk in onze opleiding voornamelijk op analytische vaardigheden, niet op het versterken van hun persoonlijke eigenschappen, en hoe ze moeten balanceren tussen verschillende dingen. Ik denk dat studenten het belang van goede schrijfvaardigheden onderschatten’, zegt hij.

De onderzoeksuitkomsten vormen wellicht aanleiding nog eens kritisch naar het huidige, redelijk schoolse – ‘het systeem dwingt daartoe’ – onderwijsaanbod te kijken. In welke richting de oplossing zou kunnen liggen om studenten voor te bereiden op een ambtenaarschap 3.0? ‘Leren omgaan met onzekerheid’, zegt Kruyen. ‘Leren de controle los te laten. Je bent als ambtenaar al lang niet meer de enige actor’, vult Shelena Keulemans aan. ‘Het grijs gebied is steeds groter geworden. Daar zou je studenten beter op kunnen voorbereiden.’

Grappig bedoeld
In de jaren negentig worden meer en meer personeelsadvertenties aantrekkelijker gemaakt met foto’s. Sommige daarvan zijn bovendien grappig bedoeld. Althans wat daar voor moet doorgaan. Zo laten gemeente hun vacatureteksten vergezeld gaan van een giraf (wie durft zijn nek uit te steken) of een sumoworstelaar (zwaargewicht gezocht). Ook zien de onderzoekers dat gemeenten steeds vaker de behoefte voelen zich te profileren. De een prijst zich aan als gezellige organisatie – de foto laat zien dat er wordt geborreld op het strand – de ander als een mooie gemeente in het groen. Over de tijd heen is ook te zien dat gemeenten ook op andere manieren ambtenaren proberen te lokken, bijvoorbeeld met gratis woonruimte, goedkope hypotheken, en pc-projecten en nog weer later door het aanprijzen van ‘het nieuwe werken’.

Jongeren
Overheden hebben moeite jonge medewerkers in dienst te houden. De uitstroom in die categorie is groot. Keulemans en Kruyen sluiten niet uit dat de in de vacature gevraagde persoonskenmerken wel eens niet zouden kunnen stroken met de feitelijke cultuur in de organisatie. Zo roemen veel gemeenten in de advertentieteksten vaak de informele sfeer op de werkvloer en innovatieve ambities, in de hoop daarmee op jongeren aanspreken over te komen. Keulemans: ‘Maar als de praktijk stijf ambtelijk blijkt te zijn, wordt vrij snel duidelijk dat er geen fit is en raak je de net geworven jonge medewerker snel weer kwijt.’