Prestatiebeloning in Midden-Groningen

Vrees voor ontstaan concurrentie tussen ambtenaren

Gemeenten hebben tal van mogelijkheden om individuen of teams die een bijzondere prestatie leveren extra te belonen. Een gratificatie, een etentje, twee periodieken omhoog in plaats van één. Midden-Groningen gaat een stap verder. Het minimum- en maximumbedrag in de salarisschaal staat vast, maar hoe je van laag naar hoog komt hangt van je prestaties af. In het beste geval gaat het salaris ineens met 5,5 procent omhoog. Maar dan moet je wel aantoonbaar en structureel méér doen dan er van je wordt verwacht.

Midden-Groningen kreeg hiervoor dispensatie van het Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden (LOGA). ‘Het is niet zo bijzonder’, vindt Alie de Jonge, lokaal bestuurder bij CNV Connectief. ‘We zijn heel dicht bij de cao gebleven. De cao biedt al de mogelijkheid om extra te belonen, alleen wordt in deze situatie de vaste schaalsystematiek losgelaten.’

‘Het is een pilot’, zegt FNV-bestuurder Bert de Haas. ‘De gemeente Midden- Groningen zegt dat ze hiermee meer invloed krijgt op de resultaten. Ze krijgen vijf jaar de tijd om dit te proberen. Dan willen we horen wat het heeft opgeleverd. Meer of minder resultaten? Spanningen misschien?’

Eens in de zoveel tijd staat de prestatiebeloning voor gemeenteambtenaren op de agenda. Zo lieten de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de vakbonden vijf jaar geleden gezamenlijk een onderzoek doen door bureau Leeuwendaal. Het idee was dat flexibilisering van beloning kan bijdragen aan het gesprek tussen medewerker en leidinggevende, aan de invloed van medewerkers op de hoogte van hun beloning en aan de sturingsmogelijkheden van leidinggevenden.

Een van de conclusies van het onderzoek was dat de stimulerende werking van een beloning beperkt is. Dit komt doordat medewerkers hun eigen motivatie en redenen hebben om hun werk goed te doen. Bovendien zijn beloningsignalen snel omgeven met ruis. Mensen zijn heel blij met een gratificatie van 500 euro, totdat ze horen dat de collega die nooit eens een stapje harder loopt een gratificatie van 1.000 euro heeft gekregen. De onderzoekers schrijven dat een beloning makkelijker een bron van ontevredenheid is dan een motivator.

Medewerkers uit ruim tien verschillende gemeenten – groot, middelgroot en klein – werden uitgenodigd om mee te doen aan het onderzoek. Zo’n 54 procent van de gemeenteambtenaren stond positief tegenover het idee om de beloning meer afhankelijk te maken van het functioneren, 28 procent van de ambtenaren vond het een slecht idee en de overigen stonden er neutraal tegenover. De onderzoekers schrijven dat flexibel belonen bij de doelgroep “niet onomstreden” is. ‘Dat is iets om bij een eventuele invoering goed rekening mee te houden’, waarschuwen ze.

Uitloopschaal
De achterbannen van VNG en de vakbonden wijzen invoering van flexibel belonen af. Wel komen ze in de cao die loopt van mei 2017 tot december 2018 overeen dat gemeenten zich kunnen aanmelden om te experimenteren met ‘bewust belonen’. Ze mogen de periodieken in de loonschalen loslaten en zelf een beloningssysteem neerzetten. Opvallend is dat geen enkele gemeente hier belangstelling voor toonde. ‘Ik was daar niet verbaasd over’, zegt De Haas. ‘Als je de discussie en de onderzoeken een beetje volgt, weet je dat er niet meer zo positief wordt gedacht over prestatiebeloning. Het merendeel van de gemeenten zit hier niet op te wachten.’

Behalve dan Midden-Groningen. Op het laatste moment meldde de gemeente zich aan voor het experiment met de prestatiebeloning. De Jonge weet nog precies hoe dat ging. Er werd in het lokaal overleg gesproken over de gemeentelijke herindeling. Hoogezand-Sappemeer, Slochteren en Menterwolde zouden per 1 januari 2018 samen de nieuwe gemeente Midden-Groningen vormen. Hoogezand-Sappemeer en Slochteren kenden nog een uitloopschaal, Menterwolde had die afgeschaft. ‘Dan heb je een praktisch probleem. Hoe trek je dat recht? Daar spraken we over in de voorbereidingen naar de fusie’, zegt De Jonge. ‘We zaten erover te bakkeleien, we keken in de cao en toen zagen we opeens deze mogelijkheid.’

Ze was verrast toen ze merkte dat Midden- Groningen de enige kandidaat was. ‘Toch bijzonder, dat er verder geen gemeente is die zich aanmeldt.’ Pas veel later werd het beloningsbeleid van de nieuwe gemeente concreet ingevuld. De Jonge: ‘We zochten naar een manier om recht te doen aan de ambtenaren die van rechtswege overgingen naar de nieuwe gemeente en we wilden zodanig beleid ontwikkelen dat de gemeente de mogelijkheid kreeg zich te onderscheiden in het beloningsbeleid.’

‘We moesten het waarderingssysteem harmoniseren om rechtsongelijkheid in de organisatie te voorkomen’, zegt ook Henk Mulder, algemeen directeur in Midden- Groningen. ‘Maar het centrale punt is dat wij een nieuwe gemeente zijn. Er zijn bezuinigingen en ombuigingen, we staan zwaar onder druk. Tegelijkertijd moeten we een organisatie opbouwen. In een onderzoek naar de werkbelasting geven medewerkers aan dat vaak niet duidelijk is wat er van hen verwacht wordt. Dat willen we scherper krijgen. Welke resultaten moeten we bereiken en wat is daarvoor nodig? Ook in de richting van de politiek is het belangrijk om dit inzichtelijk te maken.’

Mulder noemt het nieuwe waarderingsbeleid een middel om de organisatieontwikkeling een impuls te geven. ‘Het leidt tot scherpere gesprekken tussen leidinggevenden en medewerkers en het stimuleert medewerkers om zelfstandig te opereren’, verwacht hij. Kunnen managers en medewerkers geen heldere resultaatafspraken maken als de beloning minder centraal staat? En de huidige loonschalen bieden toch ook de mogelijkheid om een medewerker geen trede te laten stijgen, of juist twee treden ineens?

‘Dat kan’, erkent Mulder. ‘Maar de ervaring leert dat het doorlopen van periodieken een automatisme is geworden. Dat willen we doorbreken.’

Aanjagen concurrentie
Hoe reageren de medewerkers in Midden- Groningen? ‘Verschillend’, zegt Mulder. ‘Een deel van de organisatie vindt het heel goed dat er meer onderscheid wordt gemaakt dan in het verleden. Maar er zijn ook mensen die het spannend vinden? Gaat het allemaal eerlijk? Wordt het goed gewogen? We hebben veiligheidskleppen ingebouwd, bijvoorbeeld voor als iemand langdurig ziek is of als je achteraf niet goed kunt beoordelen hoe iemand functioneerde.’

Verschillende medewerkers zitten aan het einde van hun schaal. ‘Zij vragen: What’s in it for me? Voor hen willen we ook resultaatgerichte afspraken maken. Dat zijn we nu aan het uitwerken.’ De Jonge vindt dat belangrijk. ‘Er zitten meer mensen op de werkvloer dan aan de top en niet iedereen wil promotie maken. Als je aan het einde van je schaal zit, moet je bij bijzondere prestaties of voortdurend uitstekend functioneren ook eens iets extra’s krijgen. Je moet mensen blijven stimuleren.’

Mulder verwacht dat het nieuwe waarderingsbeleid niet vanaf de eerste dag vlekkeloos verloopt. Zo zal het voor teamleiders in het begin waarschijnlijk lastig zijn om medewerkers individueel te beoordelen en belonen. ‘Het kan best zijn dat een teamleider aan het hele team 3,5 procent salarisverhoging toekent, of zelfs 5,5 procent. Er kunnen zich situaties voordoen waarvan je je afvraagt of dit wel de bedoeling is. Daar moeten we het dan met de teamleider over hebben. Elk jaar gaan we evalueren met de Ondernemingsraad en de bonden.’

Zijn inschatting is dat het een jaar of drie duurt voordat de hele organisatie gewend is aan het maken van heldere afspraken over de haalbaarheid van doelen en prestaties en het bijbehorende waarderingsbeleid. ‘Voor sommige mensen kan het een stimulerend effect hebben, maar er ontstaat een nieuwe dynamiek’, zegt De Haas. ‘Hoezo extra beloning? Waarom krijgt hij er 4 procent bij en ik maar 2?’ Hij wijst erop dat het niet altijd goed is om concurrentie tussen collega’s aan te moedigen. ‘Ik kan me voorstellen dat dat goed werkt bij autoverkopers. Dan gaat het erom dat ze zoveel mogelijk auto’s verkopen.

Maar in een gemeente werken mensen vaak in teams en hebben ze gezamenlijke projecten. Als je in een team de concurrentie gaat aanjagen, wordt de teamprestatie er meestal niet beter van. Je kunt beter een goed presterend team als team belonen. Met een etentje bijvoorbeeld, dan bevorder je de samenwerking.’ Hij ziet als gevaar van prestatiebeloning dat het onrust veroorzaakt en de verhoudingen tussen ambtenaren en leidinggevenden op het spel zet. ‘Zeker bij overheidsorganisaties is dat niet productief.’

Intrinsieke motivatie
Ook Arjan Heyma, hoofd van het cluster arbeid bij SEO Economisch Onderzoek, wijst op het gevaar van collega’s in hetzelfde team die met elkaar gaan concurreren. Mensen gaan erg op elkaar letten. Wat presteert hun collega en hoeveel procent salarisverhoging levert hem dat op? Werken met een prestatiebeloning kan alleen als er duidelijk omschreven doelen zijn, ‘targets’, en als er goed gemonitord wordt wat mensen doen. ‘Bij de overheid kun je prestaties lang niet altijd toeschrijven aan een individu. Je kunt wel kijken hoeveel zaken een baliemedewerker afhandelt, maar een beleidsplan schrijf je meestal niet in je eentje. Dan is het heel lastig om te zien wat iemands individuele bijdrage is.’

Heyma deed voor Binnenlandse Zaken onderzoek naar de relatieve rol van loon in de aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever. Hij stelt dat loon een belangrijke factor is in de totale baantevredenheid, maar andere factoren zijn minstens zo belangrijk. Mensen presteren beter als ze tevreden zijn en volgens Heyma wordt de algehele tevredenheid van ambtenaren primair beïnvloed door de inhoud van hun werk en de organisatie in het algemeen. Ook noemen ambtenaren de hoeveelheid werk, de samenwerking met collega’s en de zelfstandigheid in het werk als belangrijke factoren. ‘Je kunt het werk van gemeenteambtenaren dus op veel manieren aantrekkelijker maken, tegen lagere kosten dan een prestatiebeloning.’

Volgens Heyma gaan sommige mensen beter presteren als er een reële kans is op een extra loonsverhoging. ‘Dus er is zeker een positief effect.’ Het belangrijkste negatieve aspect is dat het loon opeens ook belangrijk wordt voor mensen die vooral intrinsiek gemotiveerd zijn. Zij willen een fatsoenlijk salaris, elk jaar een periodiekje erbij en zinvol werk doen waar ze plezier aan beleven. Zij zien opeens dat hun collega’s méér krijgen, terwijl zij niet zien dat die collega’s meer presteren. ‘Een deel van deze mensen zal weggaan’, voorspelt Heyma. ‘En daar zitten mensen bij die je niet kwijt wilt. Zij waren juist intrinsiek gemotiveerd, wilden graag bij de gemeente werken, dichtbij, iets voor de gemeenschap doen. Het nadeel van de prestatiebeloning is dat je selecteert op bepaalde typen mensen.’ Met een prestatiebeloning maak je de factor loon belangrijker dan andere factoren en trek je mensen aan die loon belangrijk vinden. Heyma: ‘Loon is natuurlijk belangrijk, voor iedereen. Maar uit onderzoek weten we dat mensen die in de publieke sector werken wat meer intrinsiek gemotiveerd zijn.’

Eén gemeente is niet veel, maar kan prestatieloon een trend worden? ‘Ik weet wel zeker van niet’, zegt CNV-bestuurder De Jonge. ‘Het feit dat er geen belangstelling was voor het experiment uit de cao zegt voldoende.’ Ook VNG lijkt geen voorstander. ‘De achterban heeft het voorstel afgewezen dat voortkwam uit het onderzoek dat we met de vakbonden lieten doen’, zegt de woordvoerder. De Haas verwacht evenmin dat prestatieloon veel toegepast gaat worden. ‘De nadelen zijn groot en de cao biedt al veel mogelijkheden om bewust te belonen.’

‘Ik denk dat het belangrijk is wat er gebeurt in Midden-Groningen’, zegt Arjan Heyma. ‘Gaan daar straks de mensen weg van wie je wilt dat ze weggaan? Of vertrekken er mensen die je graag had gehouden? Als het een gewenst resultaat oplevert en andere gemeenten krijgen er lucht van dat het zo werkt, willen ze het misschien van ons overnemen.’