Onvoorbereid op pad

Verandervermogen gemeenten baart zorgen

Dat blijkt uit onderzoek naar de verandercapaciteit van gemeenten, uitgevoerd door BDO in opdracht van Binnenlands Bestuur. Daarbij werd de beleving van medewerkers gepeild bij reorganisaties, ambtelijke fusies, de doorontwikkeling van het sociaal domein en de invoering van de omgevingswet. Allemaal grote veranderingen waarmee alle gemeenten van doen hebben. De hoofdconclusie is dat in veel gemeenten, zowel klein als groot, bij dit soort veranderingen dezelfde risico’s spelen. En als die risico’s in de organisatie aanwezig zijn, is de kans groot dat de reorganisatie – of andere grote verandering – in goede bedoelingen strandt omdat de organisatie onvoldoende in beweging komt. Het gevaar is bijvoorbeeld dat medewerkers niet gepassioneerd zijn om mee te werken aan de beoogde verandering. ‘Effectief resultaat blijft daardoor uit’, aldus de onderzoekers Anton Revenboer en Rik van Brederode.

De algemene conclusie is dat het met de verandercapaciteit in Nederlandse gemeenten niet al te best is gesteld. Van de bijna 800 gemeenteambtenaren die aan het onderzoek deelnamen, zegt krap een op de tien dat hun gemeente meer dan de helft van de veranderrisico’s beheerst. Met andere woorden: verreweg de meeste gemeenten beheersen 50 procent of minder van de veranderrisico’s. De kans van slagen van de verandering is hierdoor aanzienlijk kleiner. Dat is zorgelijk, want met de doorontwikkeling van het sociaal domein, de implementatie van de Omgevingswet en de talrijke (ambtelijke) fusies wordt verandervermogen de komende jaren één van de belangrijkste factoren voor succesvolle gemeenten.

Voorleven
Amsterdam is een van de gemeenten waar het is misgegaan. Zo wordt althans zonneklaar bij lezing van de onlangs gepresenteerde evaluatie van de grote reorganisatie die in de hoofdstad in 2014 werd ingezet. Onderzoekers van de Universiteit Utrecht, in samenwerking met de NSOB, zetten uiteen hoe die reorganisatie technisch gezien misschien als geslaagd kan worden beschouwd, maar dat deze dreigt vast te lopen. De reden? Medewerkers zijn onvoldoende meegenomen in het veranderproces. En dat, zo stellen de onderzoekers, ‘belemmert de voortgang van de organisatieontwikkeling.’

Wat is er aan de hand? Het topkader in Amsterdam besefte gedurende het proces onvoldoende ‘dat de invulling van hun rol als leidinggevende in een verandertraject (en daarna) vraagt om veel meer dan het op orde hebben van hun eigen onderdeel.’ Zij moeten de nieuw gekozen leidende principes ‘vertalen’ naar hun eigen praktijk en dat nieuwe gedrag en de nieuwe werkwijzen ‘voorleven’ aan hun collega’s. Daarmee geven zij betekenis aan de nieuwe gemeentelijke kernwaarden. De onderzoekers troffen weinig concrete voorbeelden aan van hoe dat de afgelopen twee jaar is gebeurd. ‘Wat we wel horen zijn de karikatuurschetsen waarin de principes als ‘lege hulzen’ worden weggezet, waarin vooral wordt gelachen om de principes, waarin wordt getwijfeld over de waarde ervan voor de organisatie’, aldus de Utrechtse onderzoekers.

Vertraging in de uitvoering
Amsterdam staat blijkens het onderzoek van Binnenlands Bestuur en BDO dus niet op zichzelf. Integendeel. En of het nu gaat om een reorganisatie, een ambtelijke fusie, de implementatie van de Omgevingswet dan wel de doorontwikkeling van het sociaal domein; in alle gevallen komen dezelfde veranderrisico’s naar boven en zijn er onvoldoende oplossingen voorhanden. Met afstand op één qua risico’s staat effectieve sturing, beter gezegd, het ontbreken ervan.

Het begint met effectieve sturing, meer in het bijzonder het duidelijk en helder maken van de doelstellingen. Dat is bij uitstek een taak van de leidinggevenden. Uit het onderzoek blijkt dat die daar niet in slagen of er in elk geval onvoldoende aandacht voor hebben. Deels kan het ermee te maken hebben dat doel en richting voor het management wel helder lijken te zijn. ‘Ze vergeten echter dat inzicht te delen met de werkvloer. Ze laten geen voorbeeldgedrag zien. Het risico? Vertraging in de uitvoering. Het veranderproces zakt in, de snelheid gaat eruit. En als iets te lang duurt, haken mensen af. De drie decentralisaties op het gebied van jeugd, werk en zorg zouden in veel gemeenten zeker verder zijn geweest’, aldus BDO-adviseur Revenboer. Respondenten geven vrij massaal aan dat het management onvoldoende betrokkenheid aan de dag legt bij de organisatie- en de afdelingsdoelen. ‘Als het management de stijl van leidinggeven niet aanpast aan wat medewerkers gedurende het verandertraject aan sturing nodig hebben, is het risico groot dat effectieve resultaten uitblijven. Mensen in verandering laten ander gedrag zien dan normaal en daarop moet het management met het juiste situationeel leiderschap acteren ’, aldus Revenboer.

Er valt door organisaties wel wat aan te doen om het risico weg te nemen. Begonnen zou kunnen worden met ervoor te zorgen dat de verschillende managementlagen niet alleen samenhang met elkaar creëren, maar vooral ook voortdurend gezamenlijk het goede voorbeeld geven. In het bijzonder waar het de doorontwikkeling van het sociaal domein betreft, valt schade te voorkomen door er als organisatie voor te zorgen dat er afstemming komt tussen de verschillende verandertrajecten. Daarbij dienen ook de netwerkpartners te worden betrokken, zoals bijvoorbeeld in het sociaal domein de zorginstellingen en het welzijnswerk.

Ook die uitvoeringsorganisaties op het gebied van maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg moeten min of meer in dezelfde pas gaan lopen en vanuit het grotere, gezamenlijke belang gaan denken en handelen. Eerder onderzoek van BDO maakte al duidelijk dat het met die verandercapaciteit in de zorg slecht is gesteld. ‘Ook die ketenpartners zullen moeten veranderen, anders loopt de verandering straks daarop mis. Het strekt dus niet enkel tot de gemeenten alleen’, zegt senior-adviseur Rik van Brederode van BDO.

Geen beweging
Op de tweede plaats in de risico-top 3 staat de bedreiging die veel medewerkers ervaren bij de veranderingsoperatie en dan met name de vervelende consequenties die eraan zijn verbonden, zoals ontslag, statusverlies of aanpassing van de werkzaamheden. Als dat speelt en er wordt niet op gehandeld, leidt dat tot stilstand in de organisatie. Gevolg is geen beweging in de organisatie. Om dat risico weg te nemen, kan de organisatie bijvoorbeeld de moeite nemen de voordelen van de verandering aantoonbaar te maken en de betrokkenen duidelijk maken in wat voor aangepaste organisatie zij terecht gaan komen. In alle gevallen helpt het om de nieuwe werkwijze, de nieuwe organisatie concreet te maken. Maak doelen en resultaten direct bij de start van het veranderingstraject meetbaar en monitor daar vervolgens op en stuur eventueel bij. Dat geeft betrokkenen houvast over waar ze naartoe bewegen en zal de scepsis en angst wegnemen waardoor ze meer waarschijnlijk in beweging zullen komen. ‘Vooral de afdeling financiën zou in het stellen van duidelijke en meetbare doelen een belangrijke rol kunnen spelen’, aldus Van Brederode. Het bestuur laat dat volgens hem uit strategische overwegingen doorgaans na.

‘Dat houdt de doelen vaak bewust vaag – en daardoor niet meetbaar – om in de gemeenteraad of in de bestuurlijke regio een zo breed mogelijk draagvlak te creëren. Degenen die zijn belast met de uitvoering hebben daar last van’, zegt hij. ‘Beleidsmakers zouden veel meer oog moeten hebben voor de gevolgen voor de uitvoering.’ Het onderzoek laat zien dat er nog een flinke kloof te overbruggen is. Managers blijken namelijk over het geheel genomen een stuk positiever over de de mate waarin zij in staat zijn de verandering succesvol door te maken in hun organisatie dan hun ondergeschikten [zie de grafiek op p. 37].

Gedragsverandering
De risico-top 3 wordt blijkens het onderzoek gecompleteerd door het gebrek aan overtuiging bij de medewerkers in de gekozen weg. Als de gehele organisatie er niet van overtuigd is dat de verbeterslag binnen de gestelde tijd kan worden gerealiseerd, zie je dat terug in het ontbreken van passie bij de medewerkers voor de beoogde verandering. Meest geijkte concrete maatregel om het risico weg te nemen, is inzetten op een cultuur waarin veranderen wordt gestimuleerd en mensen zich er verantwoordelijk voor voelen. Vooral voor managers ligt er een rol om het voortouw te nemen binnen de implementatie van de verandering, waarbij het erg belangrijk is om het juiste voorbeeldgedrag te laten zien – als collectieve managementlaag en als individu. Revenboer: ‘Je kunt dit wel degelijk leren. Daarbij is sturen op gedrag cruciaal: het gaat erom dat je direct kunt aangeven wat het gewenste gedrag is. Het vergroten van kennis en het versterken van die vaardigheden, is van belang om het verandervermogen te vergroten. Daar kan wel degelijk op worden getraind.’

‘En daar’, zo vult zijn collega Van Brederode aan, ‘ligt weer een mooie taak voor vooral de afdeling HRM van een gemeente. Het is belangrijk om als HRM-afdeling goed in te spelen op wat er nodig is om te veranderen. Dat vraagt iets anders van medewerkers. Het vertalen van die behoefte is nog een slag die moet worden gemaakt’, zegt hij. ‘Wil je de noodzakelijke en gewenste veranderingen succesvol laten zijn, is het heel belangrijk dat je in opleidingen de focus legt op gedragsverandering, elkaar aanspreken en leiderschap. Het onderzoek leert dat daar erg veel behoefte aan is. Je kunt als gemeente wel oneindig veel reserveren en uitgeven aan opleidingen, maar als je daar geen richting aan geeft is het weggegooid geld.’

Behoudzuchtig
Dat ambtenaren niet zo van veranderen houden, bleek al uit ander recent onderzoek van Binnenlands Bestuur. Uit dat in februari 2017 door I&O Research uitgevoerd onderzoek kwam de ambtenaar naar voren als behoudzuchtig. Dat onderzoek ging met name om de attitude ten opzichte van democratische vernieuwingen. Het Binnenlands Bestuur/BDO-onderzoek had een andere focus en ging over de beleving op de werkvloer bij door het bestuur en management concreet ingezette veranderingen.

Verantwoording
Aan het onderzoek van BDO in opdracht van Binnenlands Bestuur deden 787 bij gemeenten werkzame respondenten mee.