‘Naar één decentrale overheids-cao’

Initiatiefnemer Wnra Eddy van Hijum

Het idee ontstond tijdens een pauzemoment van de begrotingsbehandeling van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de wandelgangen van de Tweede Kamer, zegt Van Hijum negen jaar na dato. Met collega Kamerlid Fatma Kos¸ er Kaya (D66) kwam Van Hijum erachter dat het voornemen om de rechtspositie van ambtenaren te normaliseren in beider verkiezingsprogramma stond en dat ondanks de vele moties over het onderwerp nooit die laatste stap werd gezet. Daarom dienden de twee in november 2010 een initiatiefwet in met de verwachting dat het kabinet het initiatief wel zou overnemen. ‘Dat het zo’n complexe operatie zou worden hadden we niet verwacht.’

Als de Wnra op 1 januari 2020 in werking treedt zijn we bijna tien jaar verder. Dat het proces zolang heeft geduurd komt door die complexiteit, aldus Van Hijum. Eerst ging het over de principiële kant van de zaak. Was het wel wenselijk om die rechtspositie gelijk te stellen aan gewone werknemers en in hoeverre dan? Daarna moesten de vakbonden en de samenleving er nog iets van vinden en moest het wetsvoorstel door beide Kamers. Er was veel aanpassingswetgeving en implementatie daarvan nodig, merkte Van Hijum. ‘Die complexiteit en ingrijpendheid konden we niet meteen overzien. Er is veel beweging nodig tot deze wet is geland.’

De aanleiding voor de wet was principieel: er waren twee stelsels, maar dat onderscheid was niet meer gerechtvaardigd. Eén uniform stelsel voor werkgever en werknemer is beter, vond en vindt Van Hijum. Bovendien levert de wet een bijdrage aan de mobiliteit binnen een organisatie, geeft het veel rechtsbescherming en zijn allerlei bezwaar- en beroepsprocedures niet meer nodig. ‘Het publiek recht is daar niet voor. We moesten het privaat recht omarmen. Je kunt straks ook beter tussen de private en publieke sector overstappen.’ Of dat ook echt gaat gebeuren, hangt niet alleen van deze wetswijziging af, denkt de Overijsselse gedeputeerde die bij de provinciekoepel IPO de portefeuille werkgeverszaken heeft.

‘De wet heeft de discussie op gang gebracht. De normalisatie maakt de verschillen in cao’s tussen bestuursorganen kleiner, wat meer mobiliteit oplevert. Daar moet je als organisatie inhoud aan geven.’

Tekort vacatures
Er was nogal wat kritiek op zowel de wet als de cao-afspraken. Een kwart van de gemeenten wees de cao af. Van Hijum wijst erop dat de provincies wel unaniem hebben ingestemd met hun cao, maar wil best ingaan op de bezwaren van gemeenten, zoals over het deels in stand blijven van lokaal overleg met vakbonden op enkele arbeidsvoorwaarden en de werkgeversbijdrage aan de vakbonden. ‘Daar is bij ons ook discussie over geweest. Normalisering houdt in dat je belang hebt bij een goed overlegstelsel. Dit is al staande praktijk en daar committeren we ons aan. Er is discussie geweest over hoogte en doel, maar het belang van een goede overlegsituatie wordt ook gezien en gewaardeerd.’ Volgens Van Hijum heeft de normalisering ook bij werkgevers het nadenken gestimuleerd over het meer opzoeken van gemeenschappelijke belangen en mensen aan je binden.

‘We hebben te maken met gevolgen van de vergrijzing en tekorten voor vacatures. We moeten de normalisering benutten om elkaar meer op te zoeken en de mobiliteit te vergroten. Eerst met de provincie, dan met de gemeente en dan met de waterschappen. Er is ook een gezamenlijk belang om samen op te trekken richting het rijk: publieke partijen, zelfstandige publieke werkgevers kunnen één vuist maken richting rijk in zaken als het arbeidsrecht of de banenafspraak.’

De vrees dat de wet de rechtspositie van de ambtenaar bedreigt komt niet uit, vindt Van Hijum. Het privaatrecht biedt immers ook een basis om arbeidsovereenkomsten te sluiten, rechtsbescherming en een kader voor werknaar- werk. ‘De contractvrijheid gaat omhoog, er is meer dynamiek mogelijk op cao-niveau. Ik ben blij met de duidelijkheid tussen de OR en het overleg met de vakbonden. De wetswijziging heeft ons gedwongen om over die verhouding na te denken en deze te verhelderen.’ Ambtenaren kunnen ook nog wel degelijk het algemeen belang vertegenwoordigen en een tegenmacht vormen zonder het risico op direct ontslag.

Van Hijum vindt dat het publieke karakter van de ambtenaar in de afspraken en ook in de wet wordt benadrukt door het handhaven van de ambtenarenstatus en -eed. ‘We stappen van een eenzijdige naar een tweezijdige arbeidsovereenkomst met behoud van het eigen karakter van de overheid. Lang niet alle Europese landen kennen de eenzijdige aanstelling. Het ligt hem vooral in de aard van het werk, het commitment dat je eraan verleent, het blijft een bijzondere verantwoordelijkheid.’

Waarborg
De wet is geen stap achteruit in borging van integriteit of publiek verantwoordelijkheidsbesef. ‘Er zit een waarborg in tegen politieke willekeur en er is een gesloten stelsel van ontslaggronden. Daarbij is de toetsing door UWV of kantonrechter straks vooraf. Nu wordt in de bezwaar- en beroepsprocedure achteraf getoetst of het eenzijdige besluit terecht is. Volgens de vakbonden staat de werknemer in het huidige stelsel eigenlijk al op een 1-0 achterstand.’

Met bewustmaking en informatievoorziening onder ambtenaren is de voorbereiding van de wet in thuisprovincie Overijssel in volle gang, aldus Van Hijum. ‘Van de hoeveelheid wetten en regels en wat er decentraal bij komt kijken, heb je als Kamerlid geen beeld.’ Hij wijst op een kostenbatenonderzoek van SEO Economisch Onderzoek, waaruit bleek dat de terugverdientijd van de wet zeven jaar zou zijn. ‘Maar het konden er ook drie of 21 zijn.’ Eenmalige aanpassingskosten waren vrij hoog: tussen 53 en 186 miljoen en baten tussen de 6 en 21 miljoen per jaar. ‘Het private recht kent minder transactiekosten dan het publiek recht en is minder stroperig. Dat rechtvaardigt de baten. Of dit ook realiteit wordt, hangt af van de cao’s.’

Als je de discussie aangrijpt om meer mobiliteit te bewerkstelligen, kun je er ook iets uithalen, aldus Van Hijum. Provincies, gemeenten en waterschappen kunnen daarin samenwerken, want hun cao’s lijken op elkaar. ‘We kunnen van de decentrale overheid een interessante werkgever maken door loopbaanpaden aan te bieden. Bij het beeld van de overheid hoort dat je een normaal contract kunt krijgen: erin en eruit. Dat kan met twee stelsels, maar met de genormaliseerde verhoudingen wordt de overheid een aantrekkelijke werkgever, waarbinnen mensen kunnen doorgroeien, ook richting andere overheden of naar de private sector.’

Voor de provincies was de discussie rond de Wnra nuttig en verfrissend. ‘We zetten deze stap met ons volle verstand en gaan in goede verhoudingen een gezamenlijke cao voor decentrale overheden verkennen. Gemeenten, waterschappen en provincies hebben meer gezamenlijke uitdagingen dan verschillen. Het kan in het belang van vakbonden en werkgevers zijn dat samen op te pakken. Dat lijkt beter dan verplicht op alle onderwerpen met voorgeselecteerde partijen te overleggen. Nu maak je samen afspraken, wat leidt tot een gedragen cao.’

Gele kaart
Het onderwerp integriteit ontbreekt in de cao-afspraken over de Wnra, omdat in de Ambtenarenwet 2017 is geregeld dat overheidswerkgevers geen nadere regels mogen stellen over integriteit, tenzij daarvoor een wettelijke grondslag is, aldus Van Hijum. ‘Daarom zijn de bepalingen niet langer in de cao opgenomen.’ De bepalingen die in de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP) staan zijn allemaal opgenomen in de Ambtenarenwet 2017. ‘Werkgevers zullen integriteitsbeleid blijven voeren, dat is wettelijk verplicht. Nut en noodzaak hiervan verandert niet.’ Het voorwaardelijk strafontslag kan straks niet meer worden opgelegd. Daarmee lijkt de ‘gele kaart’ voor de overtredende ambtenaar wel te verdwijnen. Maar Van Hijum stelt dat die kaart nog kan worden uitgedeeld. ‘Ook in civielrechtelijke arbeidsrecht kun je met ambtenaren verbetertrajecten afspreken en medewerkers aanspreken op onvoldoende of niet functioneren. Bij geen resultaat kun je een ontslagvergunning vragen.’

Sommige deskundigen zeggen dat de civiele rechter straks de persoon en de omstandigheid van de integriteitsschending zwaarder zal meewegen en de ambtenaar dan eerder weg kan komen met een integriteitsschending. Direct strafontslag zou dan namelijk een onredelijke sanctie zijn. Van Hijum wacht jurisprudentie op dit punt af. ‘Bij ontslag op staande voet zal dit ‘onverwijld gegeven’ moeten zijn. Dat betekent dat de werkgever direct na het bewuste incident of de verwijtbare gedraging van de werknemer moet overgaan tot ontslag op staande voet. De werkgever mag dus niet stilzitten, afwachten en enkele dagen later besluiten de werknemer alsnog op staande voet te ontslaan. Wel mag de werkgever een bepaalde gedraging onderzoeken om vast te stellen of er aanleiding is voor ontslag op staande voet. Hier zal dus niet in alle gevallen een beroep op gedaan kunnen worden.’