‘Ambtenaar extra zwaar gestraft’

Aangifte doen over collega’s is wettelijke plicht

Wie bij de overheid werkt is ambtenaar én werknemer. Moet je daarom nu dubbel oppassen?
‘Er zijn bepaalde misdrijven die kunnen worden begaan door eenieder, zoals valsheid in geschrift. Maar doet een ambtenaar dat, dan kan hij daarvoor een zwaardere straf krijgen, tot wel een derde meer dan een niet-ambtenaar kan krijgen. Wel moet er een relatie zijn met het werk. Wordt een ambtenaar betrapt op winkeldiefstal, begaan buiten de uitoefening van zijn functie, dan is dat geen grond voor strafverzwaring. Maar als een politieambtenaar een geweldsmisdrijf pleegt, dat wordt hem dat extra aangerekend: juist hij zou beter met geweld moeten kunnen omgaan.’

Waarom is de strafwet zo streng voor ambtenaren?
‘Ambtenaren dienen het publieke belang. Daar wordt behoorlijk zwaar aan getild, niet alleen in lagere rechtspraak maar ook door de Hoge Raad. Er wordt gewoon meer van ambtenaren verwacht. Ze gaan over grote bedragen, ze hebben veel zeggenschap over ontheffingen en vergunningen. Dat brengt een grote vrijheid en invloed met zich mee. Ambtenaren kunnen in grote mate het leven van mensen bepalen, zie de ambtenaren van de Belasting dienst die over de toeslagen gingen. Met die vrijheid komt ook een extra verantwoordelijkheid. Dus áls je het verprutst, dan hang je ook goed, is de gedachte.’

Waar is dit risico op ambtsmisdrijven hoogst: bij gemeentes, provincies of het rijk?
‘De meeste ambtsmisdrijven gebeuren daar waar ambtenaren werken aan de meest vitale processen in de maatschappij. Dat is bij gemeenten. Zo is de Bibobprocedure gevoelig voor het aannemen van steekpenningen. In het algemeen worden de meeste ambtsmisdrijven gepleegd rond het verlenen van vergunningen. Daarnaast zie je met enige regelmaat valsheid in geschrift, als bijvoorbeeld termijnen worden aangepast in een officieel stuk.’

Niet iedere ambtenaar zal de strafwet uit z’n hoofd kennen.
‘Dat betekent dat je je als ambtenaar zou moeten bijscholen over wat strafbare feiten en ambtsmisdrijven zijn. Valsheid in geschrift kennen ze zeker als misdrijf. Maar een cadeautje aannemen, kan dat wel? Of je laten beïnvloeden? Er is een grijs gebied, van veel dingen is het niet duidelijk of het een strafbaar feit is. Bij twijfel kun je beter met iemand overleggen, want je kunt snel over de grens gaan. Stel een trouwambtenaar heeft zijn werk goed gedaan. Een stel kon soepel in ondertrouw en is daarna vlot getrouwd. Als je daarna een bloemetje aanneemt is dat geen strafbaar feit, het is zelfs geen twijfelgeval. Een uitnodiging aannemen voor het huwelijksfeest kan meestal ook. Maar als daarna een neef komt en die verwijst naar die uitnodiging, en hij vraagt of je een bepaald document nu snel kunt afhandelen, dan kan het mis zijn. Zo kan er toch twijfel zitten in de voorfase, bij dat onschuldig ogende cadeautje. Je kunt al worden gemanipuleerd ver voordat echt sprake is van een strafbaar feit. Het kan dus een opmaat zijn naar een delict terwijl je het dan helemaal nog niet door hebt.’

Veel wat ambtenaren verkeerd doen, zal onder de pet blijven.
‘Dat zal heus wel, maar er geldt een wettelijke aangifteplicht. Weet jij als ambtenaar dat een collega – en zelfs de burgemeester – een strafbaar feit pleegt in zijn hoedanigheid als ambtenaar, dan ben je verplicht daarvan aangifte te doen. Doe je geen aangifte, dan ben je zelf ook laakbaar. Stel, je werkt bij de Belastingdienst en je merkt dat iemand bezig is met het ten onrechte terugvragen van toeslagen, dan moet je daarvan aangifte doen.’

Direct naar de politie stappen?
‘Als je een vermoeden hebt, dan kun je beter eerst naar een vertrouwenspersoon binnen de gemeente gaan. Met hem of haar kun je bespreken hoe sterk het vermoeden is of je de beschuldiging kunt staven. Het is natuurlijk nogal wat dat je je eigen collega beschuldigt, dus dat moet wel verantwoord gebeuren. Als het goed is heeft elke gemeente een vertrouwenspersoon. Is dat niet zo, dan moet je iemand zoeken buiten de organisatie, bijvoorbeeld een advocaat. Dan ben je als ambtenaar ook goed ingedekt en het is veiliger dan iemand ten onrechte beschuldigen. Je hebt in ieder geval niet gezwegen en dus voldaan aan je wettelijke plicht. Door die aangifteplicht is het risico dat een ambtenaar in contact komt met justitie in verband met een ambtsmisdrijf aanzienlijk.’

Maar klikken is ook al zo wat.
‘Inderdaad, maar het is een wettelijke plicht. Doe je het niet, dan kan dat vergaande consequenties hebben. Onder omstandigheden is niet melden op zich al strafbaar. Je kunt op staande voet worden ontslagen. Als je erover zwijgt, laat je het misdrijf feitelijk voortduren. Dat kan worden uitgelegd alsof je het misdrijf verhult, of dat je er min of meer aan meedoet. Dan kun je medeplichtig zijn aan dat misdrijf en dan ben je zelf ook weer strafbaar. Maar ik geef toe: klikken heeft iets NSB-achtigs. Dat is uiteindelijk dan ook niet de juiste weg.’

Welke weg is dan beter?
‘Creëer een just culture binnen je overheidsorganisatie. Belangrijk is immers de zelfreinigende functie van de dienst. Daarvoor zou je moeten inzetten op een open cultuur waarin kan worden gesproken over wat wel en niet kan. Je kunt tijdens de werklunch een casus over integriteit bespreken. Ik krijg een bloemetje van een burger, kan ik dat aannemen? Of een groter cadeau? Een just culture houdt ook in dat bij gevoelige procedures – zoals Bibob en bij bouwvergunningen – altijd meer mensen op één zaak zitten, het vierogenprincipe. Laat nooit iemand dat in z’n eentje opknappen, want één persoon is makkelijker te manipuleren dan twee of vier mensen. Met zo’n just culture valt veel meer winst te behalen dan achteraf iemand te vervolgen en te straffen. Dat past ook goed bij de governance bij overheden. Neem de Roermondse wethouder Jos van Rey, veroordeeld voor onder andere omkoping. Hij is wel gestraft, maar wat leren we als samenleving daar nou van?’

Wnra en ambtsmisdrijven
De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren – die van ambtenaren ‘gewone werknemers’ heeft gemaakt – heeft in strafrechtelijke zin niets veranderd. Overheidswerknemers kunnen nog steeds ambtsmisdrijven begaan. ‘Voor toepasselijkheid van de ambtsmisdrijven is er niets gewijzigd’, zegt strafrechtadvocaat Anne Marie de Koning, verbonden aan Sennef de Koning van Eenennaam Advocaten. ‘De Hoge Raad heeft altijd een heel ruim ambtenarenbegrip gehanteerd. Iedereen die werkt in overheidsdienst is ambtenaar en kan ambtsmisdrijven begaan.’

Knevelarij
Rechtszaken over knevelarij komen weinig voor. De zoekterm ‘knevelarij’ levert op rechtspraak.nl 33 resultaten op, voor overigens fors minder zaken. Zo zijn er alleen al over de kwestie rond een Nijmeegse ambtenaar-directeur vier rechtszaken gevoerd. In 2012 wordt de toenmalige directeur van de Maatschappij tot Exploitatie van de Nijmeegse Schouwburg en Concertgebouw NV (de gemeente Nijmegen is de enige aandeelhouder, waardoor de man ook ambtenaar is) door de rechtbank Arnhem veroordeeld voor knevelarij. Hij had enkele jaren eerder aan een cateringbedrijf een bedrag van ruim 10.000 euro gevraagd voor een – niet nader omschreven – wederdienst. Het kostte hem zes maanden gevangenisstraf, waarvan drie maanden voorwaardelijk. In hoger beroep spreekt het gerechtshof Arnhem over ‘het als ambtenaar een gift vragen teneinde hem te bewegen om in zijn bediening iets te doen’. Het hof veroordeelt de man tot 180 uren taakstraf en een geldboete van 20.000 euro.

De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof, en wijst het terug naar het hof Amsterdam. Die veroordeelt de verdachte opnieuw, deze keer tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van twee maanden, met een proeftijd van twee jaar, en een taakstraf van 180 uur. Dit ambtsdelict is volgens het hof een ‘buitengewoon ernstig feit’. ‘De verdachte heeft geprobeerd zichzelf te verrijken door misbruik te maken van zijn machtspositie. Hij heeft hiermee niet alleen het vertrouwen dat in de samenleving in de overheid en het openbaar bestuur – met name in de objectiviteit en integriteit van beslissingen van ambtenaren – moet kunnen worden gesteld, ernstig geschaad, zijn handelwijze heeft ook schade toegebracht aan zijn werknemers.’

Ambtsmisdrijven en gevangenisstraf
Het Wetboek van Strafrecht onderscheidt zo’n 25 ambtsmisdrijven. Daarbij kan worden gedacht aan verduistering van geld (maximale gevangenisstraf: 6 jaar) of van bewijsstukken (4,5 jaar), en vervalsing in boeken (3 jaar). Het aannemen van steekpenningen (ook giften en beloften) kan een celstraf van 4 jaar opleveren. Op misbruik van gezag (iemand iets dwingen te doen of na te laten) staat een celstraf van 2 jaar, op knevelarij 6 jaar. Wie het briefgeheim schendt kan een celstraf van 2 jaar krijgen. De ambtenaar van de burgerlijke stand die een huwelijk voltrekt en weet dat een van de partners daarmee een dubbel huwelijk aangaat, kan ook 6 jaar achter de tralies verdwijnen. Daarnaast zijn er ambtsmisdrijven die specifiek gelden voor ministers, politieagenten, gevangenenbewaarders en rechters.