of 59345 LinkedIn

Veilig naar het eind van de tunnel

De geplande tunnel in de A4 Midden-Delfland is veilig en goed, stelde toenmalig verkeersminister Camiel Eurlings. Sommige aanbevelingen van de Commissie Tunnelveiligheid gingen de plannenmakers te ver. ‘Goed is goed genoeg.’

De anderhalve kilometer lange Landtunnel in de A2 bij Leidsche Rijn (twee keer vijf rijstroken) kan, hoewel vrijwel gereed, vanwege het ingewikkelde veiligheidssysteem pas in 2012 open. De Limburgse tunnels in de A73 bij Swalmen en Roermond kenden grote problemen met de veiligheidsinstallaties en moesten vorig jaar meerdere keren noodgedwongen afgesloten worden. Ook de Tweede Coentunnel en de ‘gestapelde’ tunnel in Maastricht (A2) dreigen later open te gaan door installatieproblemen.

 

Wat het Rijk betreft daarom voorlopig even geen technische innovaties meer. Experimenten daarmee leveren volgens hem in de praktijk te veel problemen op. Het gebruik van niet-bewezen technische toepassingen in tunnels is door de vetrokken minister verboden.

 

De eerste rijkswegtunnels uit de jaren vijftig werden beschouwd als (alleenstaande) civiele kunstwerken, verhaalt de Quick Scan Tunnelprojecten, uitgevoerd in opdracht van de verkeersminister. De installaties in die tunnels waren nog zeer beperkt. In de loop der jaren werd echter ook steeds meer belang gehecht aan veiligheid, met de daarbij behorende strengere eisen.

 

Nederland heeft een van de drukste, maar ook veiligste wegennetten ter wereld. Op dit moment is Nederland het land met het laagste aantal verkeersslachtoffers per duizend inwoners. Op Malta na dan - maar aan de betrouwbaarheid van de cijfers van dat land wordt sterk getwijfeld.

 

Keerzijde

 

Het streven naar veiligheid en zekerheid heeft ook een keerzijde: het leidt tot strenge wettelijke voorschriften. En kennelijk tot complexe technische innovaties (zoals watermistsystemen) en software, die vertraging bij de oplevering van tunnels veroorzaken. Volgens Ben Ale, hoogleraar veiligheidskunde aan de TU Delft, is dat een gevolg van de ‘spierballentaal’ van bestuurders.

 

‘Om tegenstanders van tunnels over de streep te trekken, zijn vaak onrealistische beloftes gedaan. En als een minister de veiligste tunnels van Europa belooft, zeggen veiligheidsdiensten terecht: “Wij moeten dat waarmaken”.’

 

In Nederland beslist de baas van de veiligheidsdiensten, de burgemeester, over de bouwvergunning van tunnels. Niet alleen over de gemeentelijke tunnels, maar ook over die in rijkswegen. En geen burgemeester die het in zijn hoofd haalt een vergunning te verstrekken als ook maar de geringste twijfel over de veiligheid van een tunnel bestaat. De Delftse hoogleraar Han Vrijling wijst erop dat een veiligheidsregio niet profiteert van ‘vlot lopend verkeer’, maar wel de ‘lasten draagt als het misgaat’.

 

Vrijling: ‘Sommige burgemeesters nemen hun ambt serieus, maar anderen laten hun oren hangen naar de veiligheidsdiensten.’ Terwijl de gemeenten niet hoeven op te draaien voor de kosten van de complexe veiligheidssystemen. In veel andere landen is deze besluitvorming centraal geregeld, zegt Birgitte Keulen van onderzoeks- en adviesbureau Horvat & Partners en medeauteur van de quick scan. Zij onderzoekt momenteel de implementatie van Europese regelgeving op het gebied van tunnelveiligheid in verschillende landen.

 

Volgens hoogleraar Ale gaan de EU-regels er niet in alle omstandigheden van uit dat hulpdiensten tunnels in kunnen. In Nederland lijkt hem dat wel het geval. Volgens Ale is de balans zoek. ‘De vraag is of je voorzieningen moet treffen van tientallen miljoenen euro’s voor een ernstig ongeluk met een kans van een op 10 miljoen.’ Zijn collega Han Vrijling zegt: ‘Je beschermt je nu tegen rampen in tunnels waarop de kans kleiner is dan dat Nederland onder water komt te staan.’

 

Strenge regels

 

Op verzoek van de Tweede Kamer onderzoekt de minister van Verkeer en Waterstaat of Nederland kan terugvallen op de minder strenge Europese Richtlijn, zo zegde Eurlings tijdens het Kamerdebat toe. Een goed idee, vinden de meeste deskundigen. De Nederlandse wet- en regelgeving op het gebied van tunnelveiligheid is in hun ogen te streng. Maar de Commissie Tunnelveiligheid vindt terugvallen op de Europese Richtlijn geen goed plan.

 

Adviseur van de commissie Rob Houben: ‘Die geeft een minimumniveau van veiligheid aan. Ook landen waar het slecht gesteld was met de tunnelveiligheid moesten binnen redelijke termijn aan de eisen kunnen voldoen. De Europese Richtlijn is niet bedoeld om het bestaande veiligheidsniveau in individuele landen omlaag te brengen. Men beseft de consequenties van teruggang naar een minimumniveau niet.’

 

Volgens Brussel moet een tunnel elke 500 meter een vluchtdeur hebben, de Nederlandse wet schrijft 250 meter voor. Terwijl in de praktijk Nederlandse tunnels elke 100 meter een nooduitgang hebben, vertelt Houben. ‘Als we bij nieuwe tunnels vanaf nu zouden kiezen voor de 500 meter van Europa, wordt vluchten in sommige ongevalscenario’s voor de gestrande automobilist een hachelijke zaak.’

 

Nederland heeft nu al een van de drukste wegennetten van Europa en het wordt alleen maar drukker. ‘De toename van verkeer zorgt voor onveiligere situaties’, zegt commissievoorzitter en burgemeester van Barendrecht Jan van Belzen (SGP). Hij wijst erop dat files een extra risicofactor vormen in tunnels. Veiligheidseisen en technologie veranderen bovendien snel, zegt Van Belzen. ‘Je moet bij het ontwerp van tunnels ruimte overlaten voor nieuwe technologische ontwikkelingen. De veiligheidsmaatregelen van gisteren zijn niet altijd de beste oplossing voor de tunnels van vandaag en morgen.’

 

Gedetailleerde vragen

 

Vijf jaar geleden werd de commissie door Den Haag in het leven geroepen om de ‘polarisatie’ tussen initiatiefnemers van tunnelprojecten en het ‘bevoegd gezag’ (gemeente, provincie en rijksoverheid) te voorkomen ‘door inzet van onafhankelijke deskundigheid’. Maar nu is de commissie zelf onderwerp van discussie geworden.

 

Voornaamste kritiek: de adviezen zouden te strikt en te streng zijn. Dat zou vooral komen doordat de commissie tunnels slechts toetst op veiligheid. De commissie weegt in haar oordeel niet de impact op verkeersstromen en omgeving mee. Evenmin wordt naar de kosten van tunnelontwerpen gekeken. Volgens de Quick Scan Tunnelprojecten stelt de commissie in een vroeg stadium zeer gedetailleerde vragen over de uitwerking van tunnelontwerpen.

 

‘Dit past vaak niet in de projectfasering die de opdrachtnemer aanhoudt.’ De commissie wil ‘eenduidige’ en ‘consistente’ adviezen uitbrengen, maar critici menen dat daar in de praktijk weinig van terechtkomt. De commissie zou tegenstrijdige aanbevelingen doen. De dubbele rol van sommige commissieleden zou bijdragen aan de strenge adviezen (zie kader ‘Commissie Tunnelveiligheid’).

 

De commissie herkent zich niet in de kritiek. ‘We willen niet hoger gaan zitten dan de kaders van wet en beleid, al doen we soms wel suggesties daartoe’, zegt voorzitter Van Belzen. Vorig jaar bracht de commissie twaalf adviezen uit - een record. In het meest recente jaarverslag (2009) schrijft de commissie: ‘Vier van de vijf projecten noemden de kwaliteit en bruikbaarheid van het advies “redelijk” tot “goed”.’

 

De adviezen worden gewaardeerd, stelt Van Belzen. De commissievoorzitter merkt wel dat veel onduidelijkheid bestaat over de normen waaraan tunnels in Nederland precies moeten voldoen. In het doolhof van wetten, regels, richtlijnen, nota’s en handleidingen vindt iedere betrokken partij haar eigen waarheid.

 

‘Het is een versnipperd geheel, het laat ruimte voor interpretatie’, zegt Van Belzen. Volgens de Quick Scan Tunnelprojecten bestaan ook binnen Rijkswaterstaat verschillen van inzicht over de veiligheidseisen. Hoogleraar Ben Ale vertelt dat voor iedere tunnel een nieuw verkeerssysteem wordt ontworpen. ‘Hoewel er verschillen zijn, blijft een tunnel een tunnel. Het zou logisch zijn als er landelijk gezien gelijke eisen aan de veiligheid worden gesteld.’

 

Eenrichtingsverkeer

 

Bij vrijwel ieder tunnelproject ontstaat nu opnieuw discussie. Een voorbeeld: Europese regels staan in tunnels verkeer in twee richtingen toe. De Nederlandse wet schrijft per tunnelbuis slechts eenrichtingsverkeer voor. In aanvullende wetgeving wordt tweerichtingsverkeer echter wel toegestaan, ‘indien is aangetoond dat eenrichtingsverkeer in verband met fysieke, geografische of verkeerstechnische omstandigheden niet mogelijk is.’

 

Maar onduidelijk is wie moet beslissen in hoeverre de beschreven omstandigheden zwaarwegend zijn, zegt Bart Duijvestijn, adviseur bij ingenieursbureau Arcadis. Deze afweging betreft volgens hem meer de maatschappelijke impact dan de tunnelveiligheid. ‘De Commissie Tunnelveiligheid of de vergunningverlener heeft geen toetskader voor een afweging over maatschappelijke impact.

 

Bij gemeentelijke wegtunnels ligt het uiteindelijke besluit over tunnelveiligheid én maatschappelijke impact bij een partij, namelijk het college van B en W. Bij de aanleg van rijkstunnels is die verantwoordelijkheid gescheiden tussen Rijk en gemeente.’

 

De in 2006 van kracht geworden Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Warvw), de aanstelling van een Landelijk Tunnelregisseur (namens Rijkswaterstaat) en de Commissie Tunnelveiligheid hebben geen duidelijkheid kunnen scheppen. Momenteel wordt de wet geëvalueerd. Die evaluatie, waarin ook het functioneren van de Commissie Tunnelveiligheid tegen het licht wordt gehouden, moet eind van dit jaar zijn afgerond.

 

Aanvaardbaar risico

 

De belangrijkste vraag is tot op heden niet beantwoord: wat is een aanvaardbaar risico op een ramp in een tunnel? ‘Er is geen enkele natuurwet die voorschrijft wat veilig is’, zegt Ale. Het is een politiek vraagstuk, vergelijkbaar met de discussie hoe hoog dijken moeten zijn. De Tweede Kamer zal uiteindelijk de normen moeten vaststellen.

 

De quick scan doet al een paar suggesties om willekeur tegen te gaan. Standaardisering van ‘processen, besturingssystemen en veiligheidseisen’ wordt als de voornaamste oplossing gezien. Volgens het Actieplan Wegtunnels, het antwoord van de minister op de quick scan, bestaat de ‘structurele oplossing’ uit een ‘standaardisatie van eisen aan en specificaties van tunneltechnische installaties, in combinatie met de voorgenomen herziening van weten regelgeving.’

 

Voorzitter Van Belzen van de Commissie Tunnelveiligheid plaatst kanttekeningen bij standaardisering. Elke tunnel is volgens hem wel degelijk uniek. Zo speelt de capaciteit van de lokale brandweer een rol. Een korps in een grote stad beschikt over meer expertise en technische mogelijkheden dan een korps in een kleine gemeente.

 

Van Belzen: ‘Wat kan de brandweer wel en wat niet? Dat moet bij elk project opnieuw worden bekeken.’ Volgens Arcadis-adviseur Duijvestijn helpt standaardisering om te voorkomen dat ‘telkens opnieuw discussies worden gevoerd over details die generiek oplosbaar zijn.’

 

Maar het is in zijn ogen niet dé oplossing voor de hele tunnelveiligheidsproblematiek. ‘Een standaardtunnel bestaat niet. Elke tunnel wordt op een verschillende manier gebruikt. Het maakt bijvoorbeeld nogal een verschil of door een tunnel gevaarlijke stoffen worden vervoerd of dat er veel openbaar vervoer gebruik van maakt.’

 

Naast de onduidelijkheid over veiligheidseisen kampen tunnelprojecten met meer problemen. De verplichte Europese aanbesteding van opdrachten blijkt in de praktijk niet altijd goed uit te pakken. Waar aannemers voorheen duidelijk omschreven opdrachten kregen, en daar ook aan gehouden konden worden, moeten ze het nu doen met globale omschrijvingen. Dat leidt in de praktijk tot misverstanden, zeggen betrokkenen.

 

Birgitte Keulen van Horvat & Partners vergelijkt de openbare aanbesteding met de koop van een tafel. ‘Als ik vroeger een tafel kocht, gaf ik aan welke afmetingen die moest hebben en welk materiaal ik wilde hebben. Nu zeg ik alleen nog maar: “Ik wil eraan kunnen eten.” De opdrachtnemer moet vervolgens uit de eisen afleiden wat dat moet zijn.’

 

Beloftes waarmaken

 

Rijkswaterstaat ging er volgens de quick scan ten onrechte van uit dat marktpartijen zouden aangeven wanneer eisen niet realiseerbaar waren. Maar aannemers willen in eerste instantie vooral graag opdrachten binnenhalen. Later merken ze wel of ze kunnen waarmaken wat ze beloofd hebben. De quick scan constateert dat Rijkswaterstaat moeite heeft ‘met hoe om te gaan met haar rol in nieuwe contractvormen en marktbenadering.’

 

Bij enkele projecten is volgens de quick scan zeker dat opdrachtnemers projecten hebben aangenomen die zij niet ‘binnen de kaders van tijd en geld kunnen realiseren’. Jan van Belzen heeft de indruk dat ‘prijsvechters’ er vaak met de opdrachten vandoor gaan. ‘Er wordt meer naar de prijs dan naar de kwaliteit gekeken.’

 

Rijkswaterstaat bestrijdt dat. Alleen aanbieders die aan ‘minimumeisen ten aanzien van ervaring, geschiktheid en kwaliteit voldoen, worden toegelaten tot het aanbiedingsproces’. Daarmee wil Rijkswaterstaat voorkomen dat ‘ongeschikte kandidaten’ de opdracht krijgen.’Er worden dus geen compromissen aan de kwaliteit gedaan’, aldus een woordvoerder in een schriftelijke verklaring. In de loop der jaren is onder het motto ‘markt, tenzij’ veel technische en inhoudelijke kennis bij Rijkswaterstaat vertrokken.

 

Volgens de quick scan is dat een ‘groot probleem’ gebleken. Zeker nu de lijst met tunnelprojecten lang is (zie kader ‘Tunnelprojecten’). Ook alle bestaande tunnels moeten uiterlijk 2014 voldoen aan de wettelijke veiligheidsvoorschriften uit 2006. Er zijn nu simpelweg te weinig deskundigen om al deze projecten in goede banen te leiden.

 

Volgens een woordvoerder van Rijkswaterstaat zijn er in Europa ‘slechts een handvol tunnelexperts’. Maar Rijkswaterstaat denkt dat de ‘uniformering en standaardisatie’ zal bijdragen aan een ‘efficiëntere inzet van de schaarse expertise’. De andere wijze van aanbesteden heeft niet alleen tot problemen geleid, constateert Birgitte Keulen. Volgens haar zijn er nieuwe spelers op de markt gekomen. ‘Concurrentie is goed, maar veranderen doet pijn.’

 

De combinatie van problemen, zoals de discussies over veiligheidsvoorzieningen, meer invloed voor de markt - die daar nog niet helemaal klaar voor is - en nog niet uitontwikkelde eisen vormen een ‘dodelijke cocktail’, zegt Keulen. Of standaardisering en een nieuwe tunnelwet het tegengif zijn, zal moeten blijken.

 

Weinig ongevallen

 

Het aantal ongevallen in Nederlandse tunnels is ‘beperkt’, concludeert de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV). In het Factsheet Tunnelveiligheid meldt de SWOV dat in de jaren 2004 tot en met 2007 naar verhouding nauwelijks meer ernstige ongevallen per weglengte zijn geweest dan op de rest van het autosnelwegennetwerk.

 

In de onderzochte periode zijn in totaal 39 ongevallen met ernstig letsel geregistreerd in tunnels van Nederlandse autosnelwegen. Daarbij vielen 3 doden en 49 gewonden. Het aantal ongevallen in tunnels bedraagt 1,1 procent van alle 3.444 geregistreerde ongevallen met ernstig letsel op autosnelwegen in de jaren 2004 tot en met 2007.

 

Het aantal ongevallen met ernstige afloop in Nederlandse autosnelwegtunnels is volgens de SWOV niet alleen beperkt, maar fluctueert bovendien sterk in de tijd: 23 ernstige ongevallen vonden in 2004 plaats en slechts 2 in 2006. De cijfers voor latere jaren bieden ‘geen aanknopingspunt om aan te nemen dat de veiligheid in tunnels erg verschilt met die tussen 2004 en 2007’, aldus Henk Stipdonk, afdelingshoofd bij de stichting.

 

Interpretatie van de ongevalcijfers, afkomstig van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, is volgens Stipdonk ‘geen sinecure’. Tot op heden is Nederland grote tunnelrampen bespaard gebleven. Vooral een aantal Alpenlanden is in het verleden getroffen door dergelijke incidenten. De meest tot de verbeelding sprekende is de ramp in de Mont Blanctunnel in 1999, waarbij 39 doden vielen.

 

Tunnelprojecten

 

De tunnels in rijkswegen die momenteel worden gebouwd of gerenoveerd: 

  • Tunnel in de A2 bij Leidsche Rijn
  • Renovatie van de eerste Coentunnel en de nieuwbouw van de tweede Coentunnel
  • Renovatie Zeeuwse Vlaketunnel
  • Gecombineerde spoor- en wegtunnel bij Nijverdal
  • Aanpassing van de bestaande A15-tunnels
  • Nieuwe tunnel in de A4 tussen Delft en Schiedam
  • Gestapelde A2-tunnel in Maastricht
  • Twee nieuwe tunnels in het traject Schiphol-Amsterdam-Almere

 

Op dit moment telt Nederland zestien rijkstunnels. Nog eens zeven zijn in aanbouw of in de 'planstudiefase'. Daarnaast zijn er nog tal van gemeentelijke wegtunnels en spoor- en metrotunnels. De Westerscheldetunnel tussen Ellewoutsdijk en terneuzen is met ruim 6,5 kilometer de langste tunnel van Nederland.

 

Commissie tunnelveiligheid

 

De Commissie Tunnelveiligheid bestaat uit zes leden, aangevuld met vijf vaste adviseurs. De commissie toetst gemeentelijke- en rijkstunnels langer dan 250 meter op veiligheid. Per project wordt een werkgroep ingesteld, bestaande uit commissieleden en adviseurs, eventueel aangevuld met externe experts. Om de onafhankelijkheid van de commissie te borgen, zijn de leden op persoonlijke titel benoemd en spreken zij niet namens hun organisatie. Bij een advies worden alleen leden ingezet die niet betrokken zijn of zijn geweest bij het betreffende project.

 

Toch wordt getwijfeld aan de onafhankelijkheid van de commissie. Zo waren bij de uitbreiding van de Rotterdamse Burgemeester Thomassentunnel twee commissieleden betrokken uit hoofde van hun functie bij de Veiligheidsregio Rotterdam en de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) Rotterdam-Rijnmond. Formeel zijn deze functies gescheiden, omdat commissieleden nooit adviseren over projecten in hun eigen regio.

 

Critici, die anoniem willen blijven, vermoeden dat achter de schermen wel degelijk invloed wordt uitgeoefend op de adviezen. Deze critici stoelen hun vermoedens op de ‘strenge’ adviezen die de commissie in de regel geeft. Het zijn immers de veiligheidsdiensten die, om verklaarbare redenen, de strengste eisen aan de tunnelveiligheid stellen. Commissievoorzitter Jan van Belzen bestrijdt de kritiek. ‘Wij scheiden verantwoordelijkheden altijd nadrukkelijk.’

Verstuur dit artikel naar Google+