Bij menig burgemeester en wethouder ligt het boek Creativiteit en de stad op het nachtkastje. Een van de centrale stellingen in de bundel is dat de moderne stad niet zonder ruimte en zonder waardering van verschil kan. Schriller kan het contrast met het armoedebeleid in Nederland niet zijn. Gemeenten vertonen hooguit kleine variaties binnen een eenvormig nationaal systeem. Ze lopen keurig aan de leiband van het rijk. Werk en inkomen zijn dé kernthema's van het armoedebeleid. Gelijkheid, rechtmatigheid en verwijtbaarheid zijn dé kernwaarden in de uitvoering. 

Critici spreken van een 'trajectenindustrie' om mensen aan het werk te krijgen. De commissie Toekomst Lokaal Bestuur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten spreekt (in breder verband) in het rapport Wil tot verschil van 'angstvallig gelijkheidsdenken'. Landelijke en lokale armoedemonitors pretenderen het antwoord te geven op de vraag wie de armen eigenlijk zijn. Maar de cijfers alleen zeggen zo weinig. 

Armoede is méér dan een te laag inkomen hebben om te kunnen voorzien in levensonderhoud. Onderzoek laat zien dat armoede een complex van achterstanden is die elkaar onderling versterken en een kloof slaan met de rest van de samenleving. Het gaat om achterstanden in gezondheid, werken, wonen, opleiding, sociale vaardigheden, politieke deelname, vrijetijdsbesteding. Armoede is verwant met het begrip sociale uitsluiting. 

Onze zuiderburen benaderen het anders. Het Vlaamse armoedebeleid gaat uit van 'domeinen', achterstandsgebieden. Vlaanderen is om nog een andere reden interessant. Er zijn tachtig 'Verenigingen waar armen het woord nemen'. Zij steunen armen in het ontwikkelen van vaardigheden en zelfvertrouwen en waarborgen de inbreng van 'ervaringsdeskundigheid' in het armoedebeleid. Vlaams onderzoek laat zien dat vooruitkomen in werk en inkomen pas duurzaam is als mensen ook vooruitkomen in persoonlijke netwerken en emotioneel welzijn. 

De leefwereld van de arme - in Nederland is er nauwelijks aandacht voor. Het armoedebeleid in Nederland richt zich heel sterk op werk en inkomen. Sinds de Wet werk en bijstand (Wwb) van 2004 zijn gemeenten hoofdverantwoordelijk. De wet kent een werk- en inkomensdeel. Dominant is de redenering dat werk dé manier is om uit armoede te geraken. In het werkdeel staat re-integratie centraal. Sommige gemeenten hebben re-integratieprojecten aanbesteed bij commerciële bureaus. 

Andere hebben 'casemanagers'. Het inkomensdeel van de wet behelst de bijstandsuitkeringen en de aanvullende regelingen: bijzondere bijstand, toeslagen voor ouderen, chronisch zieken, gehandicapten en ouders met schoolgaande kinderen, de langdurigheidstoeslag, kortingspassen en collectieve ziektekostenregelingen. 

Daarnaast is er de schuldhulpverlening van de gemeentelijke kredietbanken. De Wwb geeft gemeenten een redelijke mate van vrijheid. Maar die vrijheid wordt hoofdzakelijk bínnen het domein van werk en inkomen ingevuld. Die eenvormigheid is niet vreemd. Gemeenten worden afgerekend op output: het aantal mensen dat de bijstand verlaat. De scoredruk is hoog. 

Voor de duurzaamheid van de score is weinig oog. Binnen een jaar staat een kwart van de mensen die een re-integratieproject hebben gevolgd, weer op de stoep bij de sociale dienst. De Amsterdamse rekenkamer deed recent stof opwaaien met een rapport dat laat zien dat slechts elf procent van de Amsterdammers die 2,5 jaar een re-integratieproject volgden werk heeft gevonden. 

De kosten: tachtig miljoen euro. Wetenschapper Godfried Engbersen spreekt van een 'trajectenindustrie'. Hij hekelt de 'afroming': de meest kansrijke groep wordt als eerste in een traject geplaatst, omdat dat kortetermijnsucces oplevert. Velen zijn na verloop van tijd nog steeds werkloos. Het inkomensdeel van de Wwb heeft een ander probleem: daar blijft geld juist liggen. Gemeenten worstelen met het niet-gebruik van regelingen voor inkomensondersteuning. 

De lokale politiek voelt dat als een schande. Veel gemeenten willen dan ook 'categoriaal' verstrekken, dat wil zeggen bepaalde categorieën in aanmerking laten komen voor bepaalde extra's. Maar dat mag niet van het rijk: inkomensbeleid is niet aan de gemeenten. Gevreesd wordt dat dat de prikkel om te gaan werken verzwakt. 

De indruk bestaat dat er in het armoedebeleid twee werelden zijn. De ene wereld is die van de overheidsbureaucratie: strakke regels, meten is weten, verantwoording, rechtmatigheid, prestatie-indicatoren en 'outputsturing' zwaaien de scepter. Planning and control slaat de klok. De andere wereld is het dagelijkse leven van armen in al zijn facetten. 

Over de 'geleefde' armoede is verrassend weinig bekend. Karakteristieken zijn onder meer leven bij de dag en niet vooruitkijken, ervaren van permanente druk (schulden, werkloosheid, maatschappelijke veroordeling), erbij willen horen, in de put zitten. De twee werelden verstaan elkaar uitermate slecht. Pieter Hilhorst, publicist in de Volkskrant, schreef voor de koepel van directeuren van sociale diensten het essay Machteloosheid van eigen makelij. 

Sociale diensten hebben na invoering van de Wwb zich niet de kritische vraag gesteld: waartoe zijn wij op aard? Ze zijn aanbodgericht blijven denken, terwijl het vergroten van baankansen onder meer vraagt om cliënten aan de slag te laten gaan met en in netwerken. Waarom een cliënt naar een sollicitatiecursus sturen, en niet in het eigen netwerk hulp laten zoeken? 

Volgens Geert van der Laan van de Universiteit Utrecht en Groningen zijn publieke organisaties als sociale diensten grotendeels off line voor hun cliënten: hun procedures staan geheel los van de feitelijke dynamiek in de interactie tussen het systeem en zijn omgeving. De professionaliteit van uitvoerders in publieke organisaties is daardoor aangetast, omdat de handelingsvrijheid zeer gering is geworden. Bovendien wordt eigen initiatief van mensen vaak afgepakt als het succes heeft: de overheid maakt er een project van waardoor het onderdeel wordt van het systeem. Denk bijvoorbeeld aan de buurtvaders in verschillende steden. 

Marja Gastelaars (Universiteit Utrecht) stelt dat publieke organisaties een 'goede klant' zien als de klant die de juiste formulieren op de juiste wijze invult. Klanten zijn eerst en vooral informatieleverancier. Wim van de Donk van de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid ten slotte, meent dat onder het versluierende mom van klantgerichtheid en marktwerking een systeemwereld ontstaat die zich vervreemdt van de leefwereld. Dit leidt tot verdrukking en vervreemding van burgers en professionals. Niet mensen staan voorop, maar prestaties en processen. 

Voedselbanken 

De systeemwereld weet niet goed raad met wat mensen zélf willen betekenen en met organisaties als fondsen. Ze passen niet in de systeemlogica. Neem de voedselbanken. Die zijn veel lokale politici een doorn in het oog. Vice-premier Bos heeft staatssecretaris Aboutaleb geïntroduceerd als de man die de voedselbanken in Nederland overbodig zal maken. Zonder de leefsituatie van de klanten mooier te maken dan ze is: voedselbanken zijn een waardevol, innovatief initiatief dat mensen helpt én dat bijdraagt aan duurzaam gebruik van producten. 

De voedselbanken laten zien dat de systeemwereld toch nog achterdeurtjes heeft naar de leefwereld. De voedselbanken krijgen vaak via de achterdeur steun van gemeenten. Dat zien we ook bij fondsen. Voor mensen in nood hebben de lokale fondsen in Den Haag, meer dan veertig, een gezamenlijke voorziening gecreëerd: de Stichting Samenwerkende Sociale Fondsen (SSSF). 

Hagenaars die bij de sociale dienst of gemeentelijke kredietbank bot vangen met hun verzoek om noodhulp, vaak omdat hun situatie 'verwijtbaar' is, kunnen terecht bij de SSSF. De SSSF wordt voor ruim de helft bekostigd door ... de gemeente! Het sterke van een organisatie als de SSSF is dat ze van geval tot geval gericht handelt, geen missie en visie heeft, niet benauwd is voor precedenten en noodhulpvragen toetst op basis van het oordeel van een professional. 

Het kernwoord is vertrouwen. De relatie tussen overheid en burger staat vooral onder druk doordat de systeem- en leefwereld elkaar te weinig vertrouwen. Dat is overigens niet het exclusieve probleem van het armoedebeleid. Veel sociaal beleid kenmerkt zich door 'wanen' van de systeemwereld: vastgeroeste opvattingen die een kloof slaan naar de leefwereld. 

Bruggen slaan 

Elke stad zou een eigen debat moeten hebben over armoede, om lokaal bruggen te slaan over de kloof tussen de systeem- en leefwereld. Alleen dán kan een rijker armoedebeleid ontstaan, gevoed door inzicht en inzet van 'eigen' armen en gesteund door 'eigen' organisaties. De eigenheid van iedere stad en iedere wijk moet de ruimte hebben om via eigen initiatief naar boven te komen. Niet als doel op zich, maar als uiting van wat mensen willen. 

Gemeenten zijn aan zet om dit uit te lokken. Ruimte laten en eigenwijze keuzes maken, dát is wat gemeenten te doen staat. Wie ruimte wil maken voor lokaal debat, stuit onherroepelijk op enkele dilemma's die voortvloeien uit het elkaar slecht verstaan van de twee werelden. Verhoudt luisteren naar individuele armen zich wel met de omvang van het armoedevraagstuk en de politieke druk om snel resultaat te boeken? Leidt ruimte laten niet tot willekeur: de arme die het in Groningen beter heeft dan in Maastricht? Hoe houd je dat in de hand? En waar houdt disciplinering op en begint bevoogding? Lokaal debat kan helpen om die dilemma's hanteerbaar te maken. 

Is bijvoorbeeld willekeur hanteerbaar te maken door uit praktijkervaringen van uitvoerende professionals consequent lering te trekken? Essentieel voor het lokale debat is dat armen zélf aan het woord komen. Want duurzame oplossingen vragen inzicht en inzet van de arme. Geen traject maar een TomTom: navigate your own way out of poverty.

Op eigen kracht alleen lukt het niet. Armen hebben steun nodig van organisaties in het publieke domein die continu stand-by staan, die uitvoerende professionals met handelingsvrijheid hebben, die op basis van wederzijds vertrouwen de cliënt op maat van dienst zijn, en die verbindingen kunnen maken met hulpvragen van anderen in de stad.

 'Ruimte voor armoede' betekent dat mensen zélf en met elkaar op zoek gaan naar wat hen beweegt, wat hen rijk maakt. En dat gemeenten hen daarin steunen. Dan wordt 'aan de slag gaan' echt iets van mensen zélf.   * De auteurs zijn deelnemers aan 'Metropool', een postacademische opleiding van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en het ROI voor medewerkers van de grote steden. Dit artikel is op hun persoonlijke titel geschreven. Zij danken hun begeleider prof. dr. Roel in 't Veld voor zijn kritische commentaar.  

De vijf wanen van het armoedebeleid

1 Meten is weten. Statistieken en indicatoren geven maar een beperkt beeld van de armoede en van prestaties van het armoedebeleid. 

2 De honderd procent sluitende aanpak. Het begrip maakbare samenleving durft niemand meer in de mond te nemen, maar onder de term 'regie' ploegen gemeenten vrolijk voort. 

3 Werk is dé weg uit armoede. Een reguliere betaalde baan is een belangrijk middel tegen armoede, maar is lang niet voor iedereen dé oplossing. 

4 De overheid heeft het monopolie in de armenzorg. Waarom zou particulier initiatief geen waardevolle aanvulling kunnen zijn? Waarom probeert de overheid krampachtig alles zélf op te lossen? 

5 Het gelijkheidsbeginsel. Gevallen zijn eigenlijk nooit gelijk. Ongelijke gevallen kunnen ongelijk worden behandeld. De overheid staat niet open voor 'het ongewone', wil dat meteen normaliseren. De oproep 'mee te doen' is eigenlijk een oproep 'normaal te doen'.