1,2 miljard over op zorg? Echt niet

Het CBS berichtte vorig jaar dat gemeenten 1,2 miljard euro overhouden op de zorg. Die antwoordden de getallen niet te herkennen, maar Binnenlandse Zaken gaf aan dat de gegevens door de gemeenten zelf zijn aangeleverd. Mis, zo leert een reconstructie. Bovendien: het overschot is hooguit 400 miljoen. 

CBS-bericht zette iedereen op verkeerde been

De verontwaardiging bij publiek en politiek was groot, toen het Centraal Bureau voor de Statistiek eind oktober vorig jaar met het nieuws naar buiten kwam dat gemeenten in 2015 bijna 1,2 miljard euro hadden overgehouden op de posten maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. Dat bleek nog eens drie keer zoveel dan eigen onderzoek van Binnenlands Bestuur in samenwerking met de NOS eerder – mei 2016 – aantoonde.

De CBS-cijfers leidden bij gemeenten vooral tot ongeloof, zeker toen Binnenlandse Zaken (BZK) vlak erna de cijfers per gemeente publiceerde. De ene na de andere gemeente liet in reactie weten zich vaak totaal niet te herkennen in die cijfers. Zo had Renswoude over 2015 een tekort van circa 70.000 euro op de jeugdhulp en een overschot van ongeveer 250.000 euro op maatschappelijke ondersteuning. Het BZK-overzicht meldde echter een totaal ander bedrag, namelijk een overschot van 1,2 miljoen euro op beide posten.

Speurtocht
Ook in Arnhem was het verband tussen de eigen cijfers en die van BZK zoek. De Arnhemse wethouder Martijn Leisink (financiën, D66) besloot de zaak totop de bodem uit te zoeken. Zijn exercitie – ‘een speurtocht van enkele maanden’ – laat zien dat de gepresenteerde CBS-cijfers de werkelijkheid niet of nauwelijks dekken, deels veroorzaakt door wat BZK aan informatie had aangeleverd.

De cijfers waarop CBS zich baseert, blijken volgens het eigen onderzoek van Leisink maar gedeeltelijk van gemeenten afkomstig. Alleen de uitgaven (realisatiecijfers) zijn door gemeenten aan het CBS verstrekt. De cijfers over het geld dat gemeenten volgens het CBS uit het gemeentefonds zouden hebben gekregen, zijn rechtstreeks van het ministerie afkomstig en niet van de gemeenten. Ook Plasterk werd door het CBS-bericht op het verkeerde been gezet. Een van zijn woordvoerders zei in een reactie op de ontstane commotie destijds stellig dat het ministerie die cijfers niet zelf had bedacht. In een debat met de Tweede Kamer over de cijfers, bleek dat de minister zelf ook niet op de hoogte was dat de conclusie van het CBS mede was gebaseerd op gegevens van zijn eigen ministerie.

De tweede reden dat de conclusie volgens Leisink niet deugt, is de onvolledigheid van de boodschap. ‘Het CBS laat maar een klein deel van de werkelijkheid zien’, zegt hij. Het CBS-overzicht toont van het gemeentelijk beleid alleen de onderdelen jeugdhulp en zorg. Als je hetzelfde rekensommetje zou maken op andere onderdelen van het gemeentelijk beleid, dan kom je volgens Leisink tot hele andere bedragen. Naast de 1,2 miljard euro die gemeenten over zouden houden op de zorg, is er bijvoorbeeld ook 2,6 miljard te kort op algemene ondersteuning. ‘En er is 1,1 miljard te kort op cultuur en ontspanning. Dat soort conclusies zou je eigenlijk ook moeten trekken, als het rekensommetje van het CBS ergens op zou slaan. Maar het rekensommetje slaat vooral de plank mis’, aldus de D66-wethouder.

Verstopt
De belangrijkste reden dat het CBS-overzicht niet spoort met de werkelijkheid, is dat gemeenten de gepresenteerde bedragen in de kolom ‘gemeentefonds’ helemaal niet als aparte bedragen in handen krijgen. De middelen die gemeenten zogenaamd van het rijk zouden ontvangen voor wmo en jeugdzorg, zijn geen reële inkomsten, maar schattingen van de gemeentelijke uitgaven door het ministerie zelf. ‘Ze zitten verstopt in een technisch verdeelmodel en zijn jarenlang niet bijgesteld, juist omdat men wilde wachten tot na de decentralisaties. Bijna niemand kent deze cijfers en hun betekenis, maar ze werden plotseling een eigen werkelijkheid’, legt hij uit.

Het essentiële punt is dat de door CBS gebruikte bedragen voor gemeenten helemaal geen reële inkomsten zijn. Het zijn slechts ramingen van de gemeentelijke uitgaven ten behoeve van een goede verdeling. Schattingen van gemeentelijke uitgaven die BZK voor hun interne berekeningen gebruikt om het gemeentefonds goed toe te kunnen delen aan gemeenten, werden door het CBS plotseling wel gepresenteerd als middelen die aan gemeenten beschikbaar zijn gesteld vanuit het gemeentefonds.

Verkeerde voorstelling
Dat is volgens Leisink een heel verkeerde voorstelling van zaken. ‘De uitgavenramingen klopten al jaren niet. Ze zijn al jaren hoger dan wat gemeenten werkelijk uitgeven’, zegt hij. BZK weet dat, maar besloot met de bijstelling te wachten tot na het indalen van de decentralisaties. Des te onbegrijpelijker is het daarom volgens Leisink dat die cijfers in het CBS-overzicht nu plotseling opduiken als inkomsten die gemeenten hebben ontvangen.

En zo kon het volgens hem gebeuren dat er plotseling sprake was van een overschot van 1,2 miljard euro op de zorg in 2015. Dat cijfer is grotendeels terug te voeren op een slechte raming van het verdeelmodel dat aan het gemeentefonds ten grondslag ligt. Een werkelijk tekort of overschot valt op basis van deze rekensom volgens de Arnhemse wethouder niet af te leiden.

De meest realistische berekening, op basis van de thans beschikbare gegevens, geeft volgens deskundigen een overschot van tussen de 200 en 400 miljoen bij gemeenten. Zo’n overschot ligt dan weer aardig dicht in de buurt van het bedrag – 310 miljoen euro – dat uit het Binnenlands Bestuur-onderzoek rolde op basis van wel door gemeenten aangeleverde cijfers. Een overschot dat volgens veel gemeenten hard nodig zal zijn, omdat het rijk de gemeentelijke middelen de komende jaren met ruim 700 miljoen terugschroeft, te beginnen met 460 miljoen dit jaar.

Reactie BZK
De bureaus Cebeon en AEF verrichten in opdracht van Binnenlandse Zaken momenteel onderzoek naar de totstandkoming van de CBS-cijfers. Het CBS wil in afwachting van de bevindingen van die onderzoeken nu niet reageren. BZK meldt in een reactie dat er in de regietafel ‘goed overleg’ plaatsvindt met de gemeenten over de besteding in het sociaal domein. De gezamenlijke conclusies hierover zouden naar verwachting eind deze week naar de Tweede Kamer worden gestuurd.