Sinds de opheffing van het bordeelverbod in 2000 is de prostitutiebranche volgens de Alkmaarse advocate Gerda van Dijk alleen maar harder geworden en zijn misstanden moeilijker op te sporen. Van Dijk: ‘Er is toen een aantal criteria ontwikkeld waaraan buitenlandse vrouwen moesten voldoen om legaal zelfstandig te kunnen werken. Je moet bijvoorbeeld ingeschreven staan bij de Kamer van Koophandel, huisvesting hebben, belastingplichtig zijn en een verblijfsvergunning hebben.’

Allemaal bedoeld om het kaf van het koren te scheiden en gebaseerd op de fictie dat de branche een zelfreinigend vermogen zou hebben, zo betoogt Van Dijk. ‘Maar in feite is het een vrijbrief gebleken voor mensenhandelaren. Als die ervoor zorgen dat de vrouwen aan die criteria voldoen - en dat is vaak het geval - zijn ze veel moeilijker te pakken.’

De Alkmaarse advocate, die zich al bijna twintig jaar inzet voor de slachtoffers van mensenhandel, constateert dat de netwerken van mensenhandelaren de afgelopen tien jaar veel fijnmaziger zijn geworden, de hiërarchie tegenwoordig veel ingewikkelder is en er ook meer geld in de sector omgaat. Haar collega Jacob Wedemeijer: ‘Het lijkt erop dat het lucratiever is dan drugshandel. Een tijdje terug kregen we te maken met een vrouw die jaarlijks zeven ton verdiende. Dat is extreem, maar twee ton is heel gewoon.’

Van Dijk: ‘De meeste vrouwen met wie we in Alkmaar te maken hebben, komen uit Oost-Europa. Ze zijn in het land van herkomst geworven, vaak via loverboy-achtige constructies. Meestal weten die vrouwen wel dat ze in de prostitutie terechtkomen, maar dat accepteren ze met de gedachte dat ze na een aantal jaren flink wat geld hebben verdiend om zo in het land van herkomst een betere toekomst op te bouwen. Hun familie weet van niets en mág ook van niets weten, want dat zou voor die mensen een enorme schande betekenen. Om hun slachtoffers stil te houden, dreigen die mensenhandelaren, behalve met fysiek geweld, ook met een telefoontje naar hun familie.’

Daarnaast zijn de omstandigheden waaronder deze vrouwen moeten werken ernstig verslechterd sinds de jaren negentig. Van Dijk: ‘De fysieke afstraffingen zijn toegenomen. Vrouwen moeten borstvergrotingen ondergaan om voor klanten “aantrekkelijker” te worden, en tatoeages dienen als een soort bewijs van persoonlijk eigendom.’

Zwartboek

Van Dijk en Wedemeijer stelden begin dit jaar hun ervaringen op schrift in Zwartboek Achterdam II. Een casus hieruit: op de Achterdam werkt de 21-jarige Bulgaarse Yolanda zeven dagen per week. Ze is door een landgenoot naar Nederland gebracht. Eens in de veertien dagen mag ze zeven minuten telefoneren met haar ouders in Bulgarije. Dat is haar enige contact met de buitenwereld, afgezien van dat met haar klanten. Een van hen helpt haar uit de prostitutie weg te komen. Na een zelfmoordpoging komt ze in de hulpverlening terecht en doet uiteindelijk aangifte tegen de mensenhandelaar. Maar omdat zij de enige is die dat heeft gedaan, wordt de zaak bij gebrek aan bewijs geseponeerd.

De klacht hierover bij het Amsterdamse gerechtshof wordt gegrond verklaard, maar tot een strafvervolging zal het nooit komen. Na het sepot heeft de verdachte meteen de benen genomen naar Bulgarije, en Justitie ziet weinig heil in een verzoek aan de Bulgaarse autoriteiten tot aanhouding van de verdachte. De vrouw krijgt wel een schadevergoeding uit het Schadefonds Geweldsmisdrijven.

Volgens Van Dijk komt het voor dat dit soort strafzaken zó lang sleept dat het voorarrest tegen verdachten tijdelijk wordt opgeheven, waarna ze onmiddellijk uit Nederland vertrekken. En ook in zaken waarin het wel tot een veroordeling komt, gaat het soms ernstig mis. Zo keerde eerder deze maand de tot zeven jaar veroordeelde vrouwenhandelaar Saban B. niet terug van een verlof. Alle vrouwen die in Nederland slachtoffer van deze extreem gewelddadige vrouwenhandelaar waren, hebben bescherming aangeboden gekregen van de nationale recherche. De ontsnapping leidde landelijk tot grote verontwaardiging.

Met het huidige beleid maken mogelijke slachtoffers van mensenhandel alleen kans op een verblijfsvergunning als ze meewerken aan opsporing en vervolging van de daders: de zogeheten B9-regeling. Maar de meeste slachtoffers werken niet mee met politie en openbaar ministerie uit angst voor represailles, wantrouwen tegenover de overheid en het ontbreken van een perspectief op bescherming. Het gevolg: geen verblijfsvergunning en geen recht op voorzieningen. Velen van hen verdwijnen in de illegaliteit met het risico opnieuw in handen van mensenhandelaren te vallen.

Versoepeld

‘Zo’n anderhalf jaar geleden is de B9-regeling al versoepeld’, zegt Adriana van Dooijeweert, vicepresident van de Haagse rechtbank en voorzitter van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ). ‘Slachtoffers hoeven tegenwoordig niet per se aangifte te doen, maar kunnen volstaan met een verklaring. Bij een aangifte kom je met naam en toenaam in het dossier, waardoor je als slachtoffer een groter risico loopt.’

Om de situatie wezenlijk te verbeteren, stelde de ACVZ in februari voor om slachtoffers van mensenhandel een tijdelijke verblijfsvergunning van zes maanden te geven zonder dat zij meteen al mee moeten werken aan het proces tegen hun uitbuiters. Die periode is bedoeld om hen in alle rust de mogelijkheid te geven daarover een besluit te nemen.

De staatssecretaris van Justitie moet in die tijd beoordelen of de betrokkene daadwerkelijk slachtoffer is. Als dit het geval is, wordt de verblijfsvergunning met een jaar verlengd. Besluit het ‘erkende slachtoffer’ binnen die anderhalf jaar mee te werken aan de opsporing van de verdachte, dan wordt de tijdelijke verblijfsvergunning omgezet in een permanente. De uitkomst van het strafrechtelijk onderzoek speelt hierbij geen rol.

Volgens Herman Bolhaar, hoofdofficier van Justitie in Amsterdam en voorzitter van de vorig jaar opgerichte Task Force Aanpak Mensenhandel, is het van groot belang om in een zekere rust met de slachtoffers in gesprek te komen, niet alleen om humane redenen, maar ook om de waarheidsvinding te bevorderen. Bolhaar: ‘De opvangmogelijkheden voor die groep zijn echter beperkt, dus het moet wel om reële slachtoffers gaan.’

Van Dooijeweert: ‘De vraag is hoe je mensenhandel zo krachtig mogelijk kunt bestrijden en er tegelijk voor kunt zorgen dat slachtoffers in zaken die niet leiden tot een succesvolle strafprocedure de bescherming krijgen die ze verdienen. Daarbij moet je ook nog voorkomen dat de regeling een te open karakter krijgt om misbruik tegen te gaan. Cijfers daarover ontbreken, maar er zijn vermoedens dat soms alleen aangifte wordt gedaan om aan een verblijfsvergunning te komen.’

Advocate Van Dijk: ’Advocaten van mensenhandelaren betogen ook regelmatig dat aangevers en getuigen van mensenhandel louter om die reden aangifte doen. En rechters nemen dat argument serieus. In de strafrechtketen is vaak te weinig aandacht en kennis aanwezig om een goede afweging te maken van de verblijfsrechtelijke gevolgen voor het slachtoffer.’

Ook de Task Force Aanpak Mensenhandel constateert in zijn begin dit jaar verschenen plan van aanpak dat het binnen de strafrechtketen over het algemeen gesproken ontbreekt aan voldoende kennis als het om mensenhandel gaat.

Schrijnend

Dat staatssecretaris Albayrak huiverig is voor een verdere versoepeling van de bestaande praktijk heeft volgens Van Dooijeweert te maken met haar vrees voor misbruik. ‘En daarnaast vraagt ze zich af of ons voorstel niet juist tot een daling van het aantal aangiften zal leiden.’

Albayrak heeft dan ook besloten het voorstel van de Adviescommissie op dit punt niet over te nemen. In een reactie heeft de bewindsvrouwe laten weten dat er al voldoende mogelijkheden zijn om slachtoffers van mensenhandel buiten de B9-regeling om een verblijfsvergunning te geven op humanitaire gronden.

Van Dooijeweert: ‘Formeel heeft ze volkomen gelijk. Stel dat een slachtoffer aangifte doet, maar er volgt geen veroordeling, bijvoorbeeld omdat de zaak geseponeerd wordt. Dan zou het slachtoffer - als zij nog geen drie jaar in Nederland verblijft - het land uit moeten. Op humanitaire gronden kan de staatssecretaris zo iemand tot “schrijnend geval” verklaren, waardoor hij of zij toch mag blijven. Maar dat gebeurt sporadisch en wij willen de bescherming van het slachtoffer op een meer structurele manier in het beleid opnemen. In de huidige regeling staat het opsporingsbelang centraal en niet de bescherming van het slachtoffer.’

De ACVZ-voorzitter ziet echter nog wel een lichtpuntje. Italië kent al enige jaren een beleid dat overeenkomt met het voorstel van de Adviescommissie. En bij de bespreking van het advies in de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris toegezegd onderzoek te willen doen naar de werking van het Italiaanse beleid. Van Dijk en haar collega Wedemeijer beschouwen het voorstel van de Adviescommissie als een verbetering. Van Dijk: ‘Ik denk dat je hiermee veel meer aangiften krijgt. Nu kan het voorkomen dat een zaak niet rondkomt of er sepot volgt, omdat er maar één aangifte is.’

Corinne Dettmeijer, nationaal rapporteur mensenhandel, ziet in de voorstellen van de Adviescommissie lang niet voor alle slachtoffers een verbetering. Zo zullen zij die meteen of tijdens de bedenktijd aangifte doen, in een slechtere positie komen, aldus Dettmeijer. ‘In het advies is ook een periode ingebouwd waarin de politie moet vaststellen of er sprake is van de “geringste aanwijzing” van slachtofferschap, terwijl nu de slachtoffers meteen in de opvang komen.’

De nationaal rapporteur mensenhandel stemt van harte in met het idee dat opvang en hulpverlening niet uitsluitend beschikbaar moeten zijn voor slachtoffers die meewerken aan vervolging. ‘Maar daarvoor hoeft niet de hele regeling op de schop.’ Zij is er verder geen voorstander van om de beslissing of iemand een slachtoffer is van mensenhandel bij de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND) neer te leggen, zoals de commissie voorstelt.

Dettmeijer: ‘Met hulp van psychologen kun je wellicht vaststellen of iemand slachtoffer is, maar niet of iemand slachtoffer van mensenhandel is. Daarbij komt dat procedures bij de IND moeizaam en stroperig kunnen zijn. De expertise om te beoordelen of er sprake is van mensenhandel zit bij de politie en het OM. Uiteindelijk kunnen ook in de voorstellen van de Commissie alleen de slachtoffers die meewerken aan de strafrechtelijke procedure aanspraak maken op een voortgezette verblijfsvergunning, met als extra vereiste dat de IND hun slachtofferschap moet hebben vastgesteld.’

Dettmeijer ziet in het advies van de Commissie meer onzekerheid en ook een langere periode van onzekerheid. ‘Dat is niet goed voor de slachtoffers. Ik heb de staatssecretaris dan ook geadviseerd om het moment van vervolging als ijkpunt te nemen en niet het oordeel van de rechter als het gaat om voortgezet verblijf. We hebben het wel over mensenhandel en dat is een strafrechtelijk begrip. Ik ben er niet voor om medewerking met de politie los te koppelen van het verkrijgen van een verblijfsvergunning. Bescherming van de slachtoffers en rechtshandhaving dienen hand in hand te gaan.’

Barrières

Raamprostitutie en escortservice staan volgens Wedemeijer gelijk aan mensenhandel. ‘Het is de enige aanvoerroute. Als je het op een legale manier zou spelen, zouden die ramen hier in de stad voor een belangrijk deel onbezet blijven.’ Wedemeijer is er echter ook van overtuigd dat louter repressie de problematiek niet oplost. ‘Je moet middelen vinden om die handelaren economisch te treffen.’

Task Force-voorzitter Bolhaar is het daarmee eens: ‘Soms moet de repressie vooropgaan, maar je moet ook barrières opwerpen: hoge eisen stellen aan vestigingsvoorwaarden en een vergunningenstelsel. Daarnaast moet je je niet alleen richten op de daders, maar ook op de mensen die allerlei diensten verrichten, zoals kamerverhuurders, snorders, pooiers, artsen en malafide administratiekantoren. Die moet je met alle middelen belemmeren een bijdrage te leveren aan mensenhandel.’

Kennis

Hoe ziet Bolhaar de rol van gemeenten bij de bestrijding van mensenhandel? ‘Het allerbelangrijkste is dat alle gemeenten alert zijn op de risicofactoren. Ken je eigen gemeente, weet wat zich daar afspeelt en vraag je af of er reden tot ongerustheid is. Zijn er voldoende mogelijkheden om die signalen te onderkennen? Kun je het alleen af of moet je met andere gemeenten samenwerken? Mensenhandel blijft niet beperkt tot de seksindustrie, maar komt ook voor bij lagelonenarbeid die van buitenaf niet direct waarneembare uitbuiting uitstraalt, zoals de horeca en de landbouw. Als een gemeente achter de gordijnen kijkt en wat ze ziet, bevalt niet, dan kan ze een vergunning intrekken of onroerend goed opkopen.’

Het succes van zo’n bestuurlijke aanpak staat of valt volgens Bolhaar met een goede informatievoorziening. Eerste vereiste is daarbij dat alle instanties die over belangwekkende informatie beschikken elkaar zo goed mogelijk informeren. En daar schort het momenteel nogal aan, zo valt te lezen in het plan van de Task Force.

Om die informatieuitwisseling te versterken, komen er tien regionale- en expertisecentra, met een korpsbeheerder aan het hoofd. Verder spreekt het plan van aanpak zich uit voor een strenger toezicht op de prostitutiesector. In de praktijk geven gemeenten te weinig sturing aan controles door politiemedewerkers, van wie de meesten over onvoldoende specifieke kennis beschikken, waardoor zij signalen van gedwongen prostitutie niet herkennen. Die lacune wordt opgevuld door aparte politiecontroleteams en gecertificeerde prostitutiecontroleurs, waarvan er nu bijna achthonderd zijn.

En dan is er nog de opvang van slachtoffers. Binnenkort start een pilotproject dat opvang biedt aan vijftig vrouwen, mannen en kinderen. Bolhaar: ’Voor politie en OM is het van eminent belang om vanuit zo’n veilige situatie in gesprek te komen met slachtoffers. En zo’n opvang biedt een veel betere entree om mensen in een reguliere sfeer weer aan werk te helpen. Daar heb ik heel positieve verwachtingen van.’ Even later, op bevlogen toon: ‘De bestrijding van de mensenhandel moet decentraal haar beslag krijgen. In elke gemeenten en in elke regio moet het gebeuren. Die Task Force moet alleen voor een katalyserend effect zorgen.’

Mensenhandel achter het raam

Mensenhandel is een wereldwijd verschijnsel met een stijgend aantal slachtoffers. Volgens een grove schatting van de internationale arbeidsorganisatie ILO worden jaarlijks tussen de 700.000 en twee miljoen vrouwen en kinderen verhandeld. In toenemende mate gaat het ook om mannen, die zowel in de seksindustrie als in andere sectoren, zoals de horeca en de land- en tuinbouw, worden uitgebuit.

Volgens cijfers van het Coördinatiecentrum Mensenhandel (Comensha) telde Nederland in 2007 bijna 720 geregistreerde gevallen van mensenhandel. In 2008 waren dat er ruim 800. Alle deskundigen zijn het erover eens dat deze cijfers het topje van de ijsberg zijn. Naar schatting is driekwart van de raamprostituees in Nederland slachtoffer van mensenhandel. De meeste in Nederland geregistreerde slachtoffers komen uit Bulgarije, Roemenië en Nigeria.