of 59232 LinkedIn

Het bestemmingsplan verdwijnt: leve het bestemmingsplan!

Frans Tonnaer 1 reactie

Het lijkt erop dat de onderzoekers die onlangs pleitten voor behoud van het bestemmingsplan, zich onvoldoende hebben verdiept in de bedoeling en mogelijkheden van de nieuwe Omgevingswet.

De Zeeuw en Hobma achten de voordelen van een omgevingsverordening boven het bestemmingsplan niet aangetoond. En zolang dat niet overtuigend is gebeurd tellen de transactiekosten volgens hen (te?) zwaar. Noordanus maakt zich in een bestuurlijk memorandum voor de VNG grote zorgen over de introductie van de omgevingsverordening ter vervanging van het bestemmingsplan. Hij vreest dat met het nieuwe instrument de huidige knelpunten van het bestemmingsplan niet worden opgelost.

Het belangrijkste knelpunt in de praktijk betreft het gegeven dat een bestemmingsplan in de kern een verordening is. Dat instrument van algemeen werkende voorschriften maakt vanwege zijn karakter een flexibele toepassing nu eenmaal moeilijk. Niet voor niets zijn er tal van bestemmingsplanvormen en aanvullende instrumenten ontwikkeld om die flexibiliteit te vergroten. Denk aan globale plannen met uitwerkingsplichten, wijzigingsbevoegdheden, aanvullende eisen en afwijkingsmogelijkheden.

De nieuwe Omgevingswet kan hier een uitweg bieden en dat beseffen de onderzoekers te weinig. Door enerzijds het algemeen regulerende karakter van de omgevingsverordening te erkennen en toe te passen en anderzijds in te zetten op ontwikkelingsgerichte instrumenten als de omgevingsvergunning en het projectbesluit, kan aan de eisen in de praktijk worden voldaan. Dan is het wel noodzakelijk dat deze instrumenten in verschillende omstandigheden zodanig worden toegepast dat aan hun karakter recht wordt gedaan. De regels van de omgevingsverordening worden dan toegepast voor het beheer van bestaande situaties zoals de beheersverordening bedoeld is.

 

Deze verordening wordt intussen steeds vaker gebruikt waar geen ontwikkelingen zijn voorzien. Maar ook waar wél ontwikkelingen worden voorzien, kan de omgevingsverordening het beheer reguleren van de overige delen van het gebied. Niet valt in te zien waarom ook in een omgevingsverordening geen globale bestemmingen worden aangewezen in combinatie met uitwerkingsplichten. In feite gaat het om bestuurlijke beleidsbeginselen die nog moeten evolueren tot rechtsplichten.

Het probleem van de geringe rechtszekerheid blijft dan wel bestaan en daarom is het ook nu geen populair instrument. Ook wijzigingsbevoegdheden voor het dagelijks bestuur binnen bepaalde bij de verordening gegeven kaders zouden mogelijk moeten blijven. In die zin zou de nieuwe regeling niet eens zo heel veel van het bestemmingsplan hoeven te verschillen. Gebiedsontwikkeling wordt dan gefaciliteerd door gebruik te maken van de omgevingsvergunning voor kleine en middelgrote projecten.

Daarbij bestaat de mogelijkheid om intern of extern af te wijken van de regels van de verordening. Interne afwijking betreft de in de verordening voorziene en ingekaderde ontwikkelingsmogelijkheden, vergelijkbaar met de voormalige binnenplanse vrijstellingen en de actuele afwijkingsmogelijkheden waarop artikel 2.12, eerste lid onder a, 1° van de Wabo betrekking heeft. Wordt buiten die kaders getreden of betreft het onvoorziene ontwikkelingen, dan kan gebruik worden gemaakt van de omgevingsvergunning voor het extern afwijken van de verordening, voorheen de buitenplanse vrijstellingsmogelijkheden waarop thans artikel 2.12, eerste lid onder a, 2° (kruimelgevallen) en 3° (andere gevallen) van de Wabo ziet.

In dat laatste geval zou een zwaardere afwijkingsprocedure moeten gelden waarbij het algemene bestuur betrokken moet zijn. Bij grote projecten met publieke belangen, zoals stedelijke herstructurering, landschapsvernieuwing of infrastructurele werken, is volgens de opzet van de Omgevingswet het projectbesluit het aangewezen instrument, dat dan eindelijk de kans krijgt zijn beweerd nut te bewijzen. Betreft het een volledige gebiedstransformatie, zoals een stedelijk uitleggebied of een functiewijziging van agrarisch gebied naar natuur, dan is eerder de wijziging van de regels van de omgevingsverordening voor dergelijke gebieden aan de orde en gaat het om de algemene regulering van het beheer van de nieuwe functies, eventueel voorafgegaan door een projectbesluit.

 

Aldus voorziet de nieuwe Omgevingswet naar mijn mening beter dan de huidige regeling in de Wro in een afgewogen instrumentarium om zowel het bestaande gebruik goed te reguleren als om te voorzien in de noodzakelijke middelen om ontwikkelingen op een adequate wijze juridisch te faciliteren. Van belang is wat mij betreft dat bij de inzet van deze instrumenten de mogelijkheid van verbetering van de omgevingskwaliteit steeds voorop wordt gesteld, een beginsel dat in de nieuwe wet zal worden opgenomen.

Als de nieuwe integrale wet de ‘mindset’ van ambtenaren en bestuurders in die richting positief beïnvloedt, dan is dat pure winst. In plaats van de cultivering van de koudwatervrees, zou het beter zijn om de invoering van de nieuwe instrumenten – eigenlijk gaat het dan om bestaande instrumenten in een beter juridisch kader – met kracht te ondersteunen en een optimaal gebruik daarvan te stimuleren.

 

Prof. dr. F.P.C.L. Tonnaer is deeltijd hoogleraar omgevingsrecht (OU) en algemeen directeur van Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht te Maastricht en Eindhoven.

 

Verstuur dit artikel naar Google+

Reageer op dit artikel
















Even geduld a.u.b.

Reactie op dit bericht

Door W. Peters (Landschapscoördinator Uden) op
Ook ik had aanvankelijk veel vraagtekens waarom het weer anders moest. Dacht daarbij aan de sterke toename niet-handhavende gemeenten en omdat een éénloketfunctie per dienstdoende ambtenaar ook een tombola van wispelturigheden kan bevatten. Toch ga ik grotendeels mee met de woorden van Prof. Tonnaer doordat de omgeveingsvergunning betere en vooral minder moeilijke juridische ont- en afwikkelingen bevat. Klare taal dus. Blijft een feit staan dat we niet alle VABs moeten willen hergebruiken. Komt een bedrijf vrij in het buitengebied saneer dat dan. Geef de locatie terug aan het landschap! Wij zijn maar rentmeesters! Nieuwe (andere) invulling moeten zich heden ten dage eerst richten op de grote leegstand op onze industrieterreinen!