Nut Crisis- en Herstelwet beperkt

Gemeenten maken tot op heden weinig gebruik van de mogelijkheden die de Crisis- en Herstelwet biedt. Ook andere nieuwe instrumenten op het gebied van de ruimtelijke ordening (zoals de Wabo) worden nog onvoldoende benut.

Dat blijkt uit de vandaag verschenen tweede rapportage in het kader van de ex-durante evaluatie van de Wet ruimtelijke ordening door het PBL, het Planbureau voor de Leefomgeving. Volgens de onderzoekers heeft de Crisis- en Herstelwet op gemeentelijk niveau over het algemeen weinig effect gesorteerd. ‘Nieuwe instrumenten uit die wet worden weinig gebruikt’, concluderen ze. Rechters zijn wel sneller met hun oordeel, maar ze slagen er niet in binnen de gestelde termijn van zes maanden uitspraak te doen. Aan de snellere afhandeling kleeft bovendien een belangrijk nadeel: andere, buiten de Crisis- en Herstelwet vallende projecten, blijven langer op de stapel liggen bij de rechtbanken en  de Raad van State. Door dit verdringingseffect heeft het PBL twijfels over de tijdwinst die er over de gehele linie wordt geboekt.

Koudwatervrees
 

Als de evaluatie één ding duidelijk maakt, is dat gemeenteambtenaren een sterke voorkeur hebben wetgevingsinstrumenten te gebruiken waarmee ze al jaren werken. Het beproefde bestemmingsplan – in gebruik sinds de jaren zestig van de vorige eeuw – is en blijft veruit het populairst.

Koudwatervrees is volgens PBL-onderzoeker Edwin Buitelaar zeker een van de oorzaken, maar ook ongemak met het nieuwe instrument omgevingsvergunning. ‘Zeker bij grote projecten’, legt hij uit. ‘Met het bestemmingsplan valt beter te faseren dan met de omgevingsvergunning. Je kunt met het bestemmingsplan eerst het planologische deel regelen en de andere vergunningen – voor de sloop en de bouw bijvoorbeeld – later. Een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan moet voor het hele project in één keer worden afgegeven, op een moment dat alles nog niet bekend is.’

De evaluatie van de huidige wetgevingsinstrumenten op het gebied van de ruimtelijke ordening komt op een cruciaal moment. Het  ministerie van Infrastructuur & Milieu werkt momenteel aan een nieuwe Omgevingswet. Die wet is er onder andere op gericht om het grote aantal wetten op dat vlak terug te brengen. Volgens planning gaat de conceptwet nog voor de zomer naar de Raad van State. Het ligt voor de hand dat de Wet ruimtelijke ordening, de Crisis- en Herstelwet en de Wabo voor een belangrijk deel in die nieuwe wet opgaan. De minister lijkt van plan het bestemmingsplan te vervangen door de omgevingsverordening.

Exploitatieplan
 

Het PBL stelt op grond van de bevindingen dat de nieuwe Omgevingswet zoveel mogelijk aansluiten bij wat werkt in de praktijk. ‘Het bestemmingsplan bijvoorbeeld heeft zich in de afgelopen decennia bewezen. Daarnaast zijn de reikwijdte en de onmogelijkheden ervan via de jurisprudentie zo goed als duidelijk geworden. Dan kan nog niet gezegd worden van relatief nieuwe instrumenten als het exploitatieplan, de beheersverordening, het gebiedsontwikkelingsplan en het projectuitvoeringsbesluit’, aldus het PBL. Bij het vervangen van het bestemmingsplan door de omgevingsverordening, moet volgens het adviesorgaan rekening worden gehouden met de voordelen die gemeenten nu ten aanzien van het bestemmingsplan ervaren. ‘Het effect van een instrument hangt voor 90 procent af van hoe het in de praktijk wordt gebruikt. Blijft het ongebruikt of werkt het niet goed, dan schiet je je doel voorbij’, aldus Buitelaar. Dat betekent volgens het PBL niet dat er geen nieuwe instrumenten kunnen worden geïntroduceerd. 

Er zijn in het omgevingsbeleid nog altijd problemen die om een oplossing vragen. Maar de oplossing moet wel aansluiten bij werkwijzen van betrokken partijen.

Woningbouw

Het gebiedsontwikkelingsplan biedt volgens Buitelaar veel mogelijkheden voor het gebrek aan lokale afwegingsruimte ten aanzien van de milieugebruiksruimte. ‘Het gebiedsontwikkelingsplan vergroot – tijdelijk – de lokale afwegingsruimte. Het stelt gemeente bijvoorbeeld in staat om vooruitlopend op milieumaatregelen woningbouw te plannen in de buurt van een hinderveroorzakend bedrijf’, zegt hij. ‘Met een gebiedsontwikkelingsplan kan een gemeente alvast aan de slag, terwijl het zichzelf tien jaar de tijd geeft om het bedrijf te verplaatsen dan wel om iets aan de vervuilingsbron te doen.’ Het gebiedsontwikkelingsplan past volgens het PBL goed bij de wens van met name gemeenten om ruimtelijke ontwikkelingen te faseren. ‘Daarvoor schieten de omgevingsvergunning (Wabo) en het projectuitvoeringsbesluit uit de Crisis- en Herstelwet juist tekort.’

De PBL-onderzoekers waarschuwen er in hun evaluatie wel voor dat er met name bij gemeenten behoefte lijkt te zijn aan ‘enige institutionele rust’ en ‘stabiliteit’. Zij wijzen op de grote hoeveelheid wetten die met name de gemeentelijke praktijk in het recente verleden te verwerken heeft gekregen. In die zin is het volgens hen niet voor niets dat er op dit vlak regelmatig over ‘legislatieve ADHD’ en ‘wetgevingstsunami’ wordt gesproken.