Het voorstel voor een aparte wet openbare orde en veiligheid is onlangs gelanceerd door de opstellers van het rapport Bestuur, recht en veiligheid: bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare ordehandhaving en terrorismebestrijding. Dat is in opdracht van minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geschreven door wetenschappers van het COT (Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement), de Erasmus Universiteit Rotterdam en de Universiteit Utrecht. In de begeleidingscommissie onder voorzitterschap van de Dordtse burgemeester Bandell zaten vertegenwoordigers van bestuur, politie, Openbaar Ministerie en (staats-, bestuurs- en strafrechts)wetenschap en van de ministeries van Justitie en BZK. Alle betrokkenen, behalve de vertegenwoordigers van het ministerie van Justitie en het Openbaar Ministerie in de begeleidingscommissie, vonden het wenselijk om via een nieuwe wet ‘meer samenhang, ordening en structuur’ te scheppen in het woud aan bevoegdheden waar burgemeesters en officieren van justitie nu uit kunnen putten in de strijd om de openbare orde. In zo’n Wet OOV kunnen uiteenlopende bevoegdheden worden samengebracht als noodbevelen en noodverordeningen (artikelen 175 en 176 Gemeentewet), cameratoezicht (151c Gemeentewet), sluiten woningen (art. 174a), ordehandhaving burgemeester (art 172), de Wet Openbare Manifestaties en mogelijk enkele Apv-bepalingen (Algemene plaatselijke verordeningen). Ook de bestuurlijke boetes in het kader van handhaving openbare orde, het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden, terrorismebestrijding en de informatie-uitwisseling rond radicalisering kunnen in deze nieuwe wet worden ondergebracht, schrijven de voorstanders.

Een nadeel van zo’n aparte Wet OOV kan zijn dat hij thematisch van opzet is, terwijl Gemeentewet, Politiewet en Wetboek van Strafrecht per orgaan of per bevoegdheid zijn opgesteld. Ook vrezen de tegenstanders voor een ‘mogelijk aanzuigende werking’ ten aanzien van nieuwe bevoegdheden.

Het kabinet heeft een standpunt geformuleerd op de diverse aanbevelingen in het rapport. Op het punt van een aparte wet openbare orde en veiligheid zegt het kabinet ‘geen aanvullende redenen (te zien) om initiatieven te ontplooien met betrekking tot een wet openbare orde en veiligheid’.  

Genoeg bevoegdheden

Alle bij het onderzoek betrokken partijen zijn het er over eens dat burgemeesters genoeg bevoegdheden hebben (of binnenkort krijgen) om - samen met de officier van justitie - hun taken ten aanzien van openbare-ordehandhaving en het bestrijden van misdaad en overlast te kunnen vervullen. Verdere uitbreiding van de bestuursrechtelijke bevoegdheden - buiten de wetsvoorstellen die momenteel reeds in de maak zijn - wordt dan ook ontraden. Gesignaleerd wordt wel dat het soms onduidelijk is wie wanneer welke bevoegdheid heeft. Ook kan de informatievoorziening tussen de diverse partijen beter, concluderen de onderzoekers. Gedacht wordt bijvoorbeeld aan een landelijke database op het terrein van de Wet Bibob (bevordering van integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur). Die moet helpen voorkomen dat de ene gemeente een vergunningsaanvraag afwijst terwijl een volgende gemeente hem niet eens aan de Bibob-procedure onderwerpt.

Gewenst

Volgens Alfons Dölle, hoogleraar decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen en Eerste Kamerlid voor het CDA, is het zeer gewenst dat de diverse openbareordebevoegdheden van burgemeesters een gedegen wettelijke basis krijgen. ‘Burgemeesters en decentrale overheden staan zwaar onder druk om iets te ondernemen tegen het collectieve agressieve gedrag van vooral allochtone jongeren in de steden en ze zoeken dus de grenzen op van wat er kan en mag. In de praktijk rekken ze daarbij vaak artikel 172.3 uit de Gemeentewet (de ‘lichte bevelsbevoegdheid’) en artikel 2 van de Politiewet op. In de slag om de openbare ruimte halen ze alles uit de kast en de rechtstatelijkheid komt daarbij wel eens in het geding. Het is aan de nationale wetgever om de twijfel over de marges te reduceren door bepaalde bevoegdheden helder wettelijk vast te leggen’, stelt Dölle. ‘Als je bijvoorbeeld wil dat de politie ’s avonds kinderen van straat haalt, spreek dat dan uit in een wet’, zo verwijst hij naar de maatregelen die recent zijn afgekondigd in de Rotterdamse wijk Katendrecht (zie ‘Avondklok in Katendrecht’, pagina 16). ‘Bij dit soort bevoegdheden gaat het altijd om het inperken van grondrechten. Dat moet op zich kunnen, maar de eerste verantwoordelijkheid daarvoor ligt dan wel bij het parlement, meer dan bij een burgemeester of een gemeenteraad.

Het kabinet onderschrijft die visie, blijkt uit de reactie op het COT-rapport: ‘Waar bevoegdheden van de politie een inperking impliceren op grondrechten hebben deze inderdaad een specifieke wettelijke basis nodig.’ Volgens Dölle worden rechters langzaam maar zeker ook wat kritischer over het oprekken van de grenzen door decentrale overheden. Zo heeft de Hoge Raad op 11 maart 2008 bepaald dat een burgemeester in het uitoefenen van zijn bevoegdheden - in dit geval het opleggen van een gebiedsontzegging in Rotterdam - niet verder mag gaan dan wat reeds in de apv is vastgelegd. Terwijl de door de Rotterdamse raad vastgestelde apv een maximum kent van acht weken ontzegging, legde Opstelten op grond van zijn eigen burgemeestersbevoegdheden jarenlang langere verboden op. Onrechtmatig, oordeelt de Hoge Raad. Op 29 januari vonniste het hoogste rechtsorgaan naar aanleiding van een kwestie in Leeuwarden dat artikel 2 van de Politiewet niet zonder meer kan dienen als basis voor een bevel tot verwijdering. Het COT-rapport noemt het gebruik maken van artikel 2 Politiewet ‘als kapstokartikel voor alles wat niet geregeld is, ongewenst’. Ook het kabinet erkent in haar reactie dat ‘een terughoudend gebruik moet worden gemaakt van artikel 2 Politiewet als basis voor nieuwe bevoegdheden’.

‘Avondklok’ in Katendrecht

Het gonsde al snel door de media: de politie in de Rotterdamse wijk Katendrecht gaat overlastgevende kinderen thuisbrengen. De werkelijkheid is toch wat anders, legt stadsmarinier Jan de Kloet uit. ‘We constateerden dat er ‘s avonds gedoe was op straat en dat dit werd veroorzaakt door kinderen van tien, twaalf jaar oud. Het leek ons redelijk om de ouders te vragen om hun kinderen voortaan binnen te houden na 21 uur.’

In de praktijk gaat het om negen kinderen uit zeven gezinnen die als problematisch te boek staan. Al deze jongeren zijn reeds bekend bij politie of gemeente vanwege eerdere overtredingen van de algemene plaatselijke verordening (Apv). ‘Dat is voor ons het criterium dat iemand “overlastgever” is’, aldus De Kloet. De betreffende gezinnen hebben meestal ook al een gezinscoach of krijgen opvoedingsondersteuning. Op 14 mei hebben ze een brief gekregen waarin hun dringend is gevraagd om zoonlief na 21 uur binnen te houden. Zo niet, dan zal hij door de politie worden thuisgebracht, aldus het schrijven. Als de overlast desondanks niet stopt, zal dit worden gemeld aan Jeugdzorg/ Jeugdhulpverlening, schrijft burgemeester Opstelten aan de zeven gezinnen. Onderliggende boodschap, volgens stadsmarinier De Kloet: ‘Als u als ouder niet in staat bent om de problemen zelf op te lossen, gaan we kijken of uw kind onder toezicht moet worden gesteld.’

De passage over de politie die kinderen thuisbrengt moet volgens hem niet letterlijk worden genomen. ‘Het is beslist niet zo dat de politie de pleinen afstroopt op zoek naar kinderen beneden de twaalf jaar. We gaan dus niet op jacht naar kinderen die buiten lopen. De buurtagent kent deze klantjes en weet waar ze wonen. Om 21 uur belt hij aan bij de betrokken gezinnen en checkt of de zoon thuis is. Zo nee, dan krijgt het gezin de aanmaning om zich te houden aan de richtlijnen van de burgemeester. Dat is nu twee keer gebeurd en dat was afdoende.’ De politie ‘pakt géén kinderen op alleen vanwege het kale feit dat ze op straat zijn’, verzekert De Kloet. ‘Al kunnen ze natuurlijk wel gewoon worden opgepakt als ze daadwerkelijk overlast plegen.’ De aanpak in Katendrecht stoelt volgens gemeentelijk woordvoerder Richard Anderiesse op artikel 2 van de Politiewet.

Andere voorstellen

Behalve voor een aparte wet openbare orde en veiligheid, pleiten de opstellers van het rapport ook voor:
• preventief fouilleren op wapenbezit uitbreiden naar de Opiumwet. Het kabinet wil de juridische haalbaarheid hiervan onderzoeken;
• de burgemeester de bevoegdheid geven mensen die structurele overlast veroorzaken uit hun huis te zetten. Een voorstel daartoe is momenteel in de maak als onderdeel van het ‘Actieplan Overlast en Verloedering’ dat twee maanden geleden is uitgebracht;
• de vele soorten Apv’s (Algemene plaatselijke verordeningen) vergelijken en bezien of sommige wellicht een breder bereik dan een gemeente moeten hebben. Het kabinet vindt dat zo’n inventarisatie ‘vanuit het veld’ moet worden verricht, bijvoorbeeld door de VNG.