Lokale verschillen omgevingswet ‘niks mis mee’
Zodra de regelgeving is ontwikkeld, zijn gemeenten aan zet, stelt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De VNG wil “blauwdrukachtige transities”, zoals in het sociaal domein en rond de Wabo dit keer voorkomen. In het bestuurlijk overleg tussen het rijk, provincies, gemeenten en waterschappen heeft de VNG daarvoor steun gekregen, zegt Boudewijn Revis, commissievoorzitter Ruimte & Wonen bij de VNG en wethouder in Den Haag (VVD).
Gemeenten nemen zelf het voortouw bij de invoering van de Omgevingswet. Ze willen, binnen kaders, zelf kunnen beslissen of ze strengere of soepeler normen hanteren voor bijvoorbeeld stank, geluid en trillingen.
Zodra de regelgeving is ontwikkeld, zijn gemeenten aan zet, stelt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De VNG wil “blauwdrukachtige transities”, zoals in het sociaal domein en rond de Wabo dit keer voorkomen. In het bestuurlijk overleg tussen het rijk, provincies, gemeenten en waterschappen heeft de VNG daarvoor steun gekregen, zegt Boudewijn Revis, commissievoorzitter Ruimte & Wonen bij de VNG en wethouder in Den Haag (VVD).
In het op handen zijnde bestuursakkoord over de Omgevingswet tussen de partijen, wordt die afspraak vastgelegd. ‘Het is ook logisch: de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze wet ligt bij gemeenten en wij kunnen zelf een prima invoeringsplan maken. Als we de implementatie goed kunnen organiseren, is de kans groter dat de Omgevingswet goed werkt.’
Onmogelijk vehikel
Voor gemeenten is belangrijk dat ze de bestuurlijke afwegingsruimte die de wet aan individuele gemeenten biedt stevig kunnen verankeren. In de voorliggende conceptwet is het een kernelement dat lokaal maatwerk mogelijk maakt. Gemeenten kunnen daardoor tot op zekere hoogte zelf beslissen of ze strengere of soepeler normen hanteren voor bijvoorbeeld stank, geluid en trillingen. De bestuurlijke afwegingsruimte staat nu goed in de wet, maar de VNG vreest dat het plaatje er na parlementaire behandeling anders kan uitzien.
De Tweede Kamer stelde ruim negenhonderd vragen over de conceptwet; de fracties hebben elk hun eigen aandachtspunten die ze in de wet terug willen zien. En dan zijn er de vele belangenorganisaties die lobbyen voor meer zekerheden, zoals een watertoets en een verankerde adviesrol voor de brandweer. Revis: ‘Straks hebben we alsnog een wet als een kerstboom vol ballen, dan wordt het een onmogelijk vehikel.’
Net als bij de decentralisaties in het sociaal domein, is er de kans dat beleidsvrijheid tot verschillen tussen gemeenten gaat leiden. Dat een ondernemer in de ene gemeente niet mag uitbreiden en in de andere wel. Daarmee is niks mis, vindt Revis. ‘Het lokale bestuur zal goed moeten onderbouwen waarom het ontwikkelingen wel of niet toestaat, en belangen voor de economie en de leefomgeving afwegen. Dat is bij uitstek zijn taak. Het democratisch proces doet vervolgens zijn werk: als burgers het er niet mee eens zijn, zullen ze dat bij de verkiezingen laten weten.’
Daling legesinkomsten
Nu het meeste lobbywerk voor de VNG is verricht, er een conceptwet staat en de VNG gaat meepraten over de invulling van de vier beoogde AMvB’s (Algemene Maatrelen van Bestuur), richt de gemeentekoepel de aandacht op de invoering. Hoewel de geplande ingangsdatum pas 1 januari 2018 is, moeten gemeenten zich daarop nu wel gaan voorbereiden, stelt Revis. De VNG inventariseert op dit moment wat de vragen en behoeften van gemeenten zijn en stelt daar een programma op vast. Dat zal zich richten op zowel ambtenaren en managers als bestuurders en raadsleden. Welke kennis gemeenten precies nodig hebben, moet onder meer blijken uit de diverse experimenten met werken in de geest van de Omgevingswet, waar een groeiende groep gemeenten mee bezig is. De VNG gebruikt die ervaringen om het ondersteuningsaanbod af te stemmen.
Twee zaken vragen nog wel de aandacht. Allereerst de verdeling van de kosten. De Omgevingswet mag het dan allemaal eenvoudiger en beter maken, waardoor burgers en bedrijven goedkoper uit zijn, de VNG gaat er niet van uit dat ook de kosten voor gemeenten zullen dalen. Integendeel, De inkomsten uit leges zullen volgens Revis dalen, terwijl gemeenten wel onderzoeksverplichtingen en werkprocessen houden. Het bestuurlijk overleg over de kostenverdeling van de hele operatie is nog niet afgerond.
Een bezuiniging, zoals bij de stelselherziening van het sociaal domein, is bij de Omgevingswet niet aangekondigd, maar de VNG zou daarmee ook niet akkoord gaan. Het tweede zorgpunt is de ICT. Het ministerie werkt aan de Laan van de Leefomgeving, het digitale stelsel dat alle informatie over de leefomgeving moet gaan ontsluiten. Zo’n operatie vraagt behoedzaamheid, zegt Revis: stapsgewijs operationeel maken is verstandiger dan met hoge ambities alles tegelijkertijd invoeren. Het vorig jaar verschenen rapport over mislukte ICT-overheidsprojecten, bevat volgens hem goede aanbevelingen. ‘Als het rijk zich daar aan houdt, zou dit een ICT-project kunnen zijn dat wel slaagt.’
Maar die onderbouwing, daar zit ik een beetje mee.
Vroeger kregen B&W een ambtelijk advies dat doorgaans min of meer verplicht werd opgevolgd. Dat advies was immers gebaseerd op een ambtelijke toets op basis van regelgeving waarin allerlei normen en eisen waren vastgelegd. Uiteraard had je vaak genoeg interpretatieverschillen, waardoor juristen toch ook nog wat te doen hadden, maar die leidden niet tot het ter discussie stellen van de normen en eisen.
Nu is het de opzet van onze minister om die eisen minder strikt vast te leggen. Ze wil meer uit gaan van vertrouwen. Een loffelijk streven dat gedurende de ontwikkeling van de wetgeving danig onder vuur ligt door allerlei instanties die alles bespreekbaar vinden behalve hun eigen werkgebied en die dus graag toch nog één of twee extra eisen willen toevoegen aan het wetsvoorstel of de AMVB. Waarmee wij uiteindelijk, als hiervoor geen oplossing wordt gevonden, met een dikkere wet eindigen dan de huidige stapel te vervangen wetten. De kerstboom waar Revis voor vreest.
Waar het mij om gaat is: hoe kunnen Burgemeester en Wethouders een acceptabele afweging maken als zij niet een voorgekookt ambtelijk advies krijgen op basis van eisen en normen? En dan stel ik hier niet zozeer de intellectuele capaciteiten van de bestuurders aan de orde, als wel de acceptatiebereidheid van de aanvrager (bij afwijzing) of de bezwaarmakende buren (bij verlening). Op welke grond kunnen B&W hun besluit nemen? Is een door bestuurders of politici genomen besluit wel objectief genoeg? Is het niet te gemakkelijk om hun conclusies aan te vechten op grond van al dan niet terecht veronderstelde ondeskundigheid, partijdigheid of persoonlijke belangen? In dat geval zullen de juristen het aanzienlijk drukker krijgen, want dan wordt niet alleen de conclusie aangevochten, niet alleen de interpretatie van de regels, maar ook de gemaakte afweging en zelfs de gehanteerde regels. B&W mogen immers met de Omgevingswet in handen bepaalde regels ruimer interpreteren als daar een winst op een ander gebied tegenover staat. Tegenstanders van een vergunning, of juist teleurgestelde vergunningaanvragers, zullen al gauw de legitimiteit van de overschrijding aan de kaak stellen, of de winst op een ander terrein als kleiner dan verondersteld beschouwen en daarmee dus de afweging zelf ter discussie stellen.
Hoe kun je daar een oplossing voor bedenken?
Daarop zou ik graag eens een helder antwoord willen krijgen, want op dit moment vrees ik dat het de achilleshiel van de Omgevingswet is.
Het gevaar bestaat dat na de invoering van de Omgevingswet jurisprudentie, reparatiewetgeving en aanvullende wetgeving de zaak binnen enkele jaren dusdanig dichttimmeren dat er van de intenties niets overblijft.
Maar Revis verzet zich terecht tegen de neiging van Den Haag om het alvast voor de gemeenten te regelen.
Overigens is zijn opmerking over het democratisch proces dat zijn werk zou doen; namelijk dat de kiezer bij de volgende gemeenteraadsverkiezingen zijn (on)genoegen zal laten blijken een steeds weer terugkerende volstrekt onjuiste weergave. Verkiezingen, ook in de gemeente, gaan hopelijk over meer dan één onderwerp en een kiezer kan dus nooit al zijn (on)genoegens in die ene stem leggen. Dit is dus onvoldoende om de burger zijn mening te kunnen laten geven.
Dat is de tweede achilleshiel van de Omgevingswet: de positie van de burger.
Maar daarover een andere keer.