De algemene identificatieplicht komt eraan

Het wetsvoorstel om tot een algemene identificatieplicht te komen ligt nog bij de Raad van State, maar het ziet er naar uit dat in 2004 iedereen vanaf veertien jaar op 'eerste vordering' een identiteitsbewijs moet tonen aan politie of een andere opsporend ambtenaar. Wie daaraan niet voldoet, kan op een boete van ten hoogste 2250 euro of maximaal twee maanden gevangenisstraf rekenen. De maatregel lijkt in eerste instantie gericht tegen jongeren die zich schuldig maken aan overlast of kleine criminaliteit. 

In een toelichting op zijn voornemen zei minister Piet Hein Donner vorig jaar november dat het gezag van de politie gebaat zou zijn bij een algemene identificatieplicht. 'Als iedere burger bij het eerste contact met de politie kan chicaneren over de vraag wie hij is, dan moet je de politie ook het middel geven om te zeggen "laat zien wie je bent en anders ga je mee".' De politie zou het volgens Donner makkelijker krijgen met jongeren op straat: 'Het maakt die jongeren minder anoniem bij kleine vergrijpen en vandalisme.' Overigens verwachtte hij geen spectaculaire daling van de criminaliteit na de invoering van een algemene identificatieplicht.

Hevige kritiek

Sinds juni 1994 kent Nederland een beperkte identificatieplicht: bij banken, uitkeringsinstanties, de notaris, op het werk, in het openbaar vervoer en in voetbalstadions. Deze wettelijke regeling was vooral bedoeld als wapen tegen fraudeurs, zwartwerkers, zwartrijders en voetbalvandalen. Voor bestuurders van motorrijtuigen (rijbewijs) en vreemdelingen (paspoort) bestond de identificatieplicht al eerder. 

Margaret Abels, coördinerend raadadviseur straf(proces)recht, betoogde in 'Justitie Magazine' van februari 2003 dat de politie op dit moment weinig kan uitrichten tegen groepjes overlast bezorgende hangjongeren, zo lang er geen sprake is van een concrete verdenking van een strafbaar feit. Abels betrok daarbij de leeftijdsgrens: 'Bij allerlei vormen van overlast en veelvoorkomende criminaliteit zie je dat het leeftijdssegment van twaalf tot zestien de laatste jaren sterk vertegenwoordigd raakt. Vaak ook in groepsverband.' 

De Raad van Hoofdcommissarissen hechtte in de aanloop naar het huidige wetsvoorstel sterk aan een leeftijdsgrens van twaalf jaar: 'Omdat jongeren zich de laatste jaren op steeds jongere leeftijd schuldig maken aan strafbare feiten. Daar waar tot voor kort het zwaartepunt lag bij zestien- en zeventienjarigen, komen steeds meer serieuze delicten voor bij lagere leeftijdscategorieën.' 

Het conceptvoorstel gaf inderdaad een leeftijdsgrens van twaalf jaar te zien, maar dat veroorzaakte hevige kritiek vanuit maatschappelijke organisaties en alle progressieve partijen. Het CDA en de LPF wilden vasthouden aan twaalf jaar, maar de VVD trok zich de kritiek aan. Minister Johan Remkes van Binnenlandse Zaken vroeg zich openlijk af of twaalf jaar wel een adequate leeftijd is. In België is de leeftijdsgrens vijftien jaar, in Frankrijk zestien jaar. De coalitiepartners CDA, VVD en D66 kwamen uit op veertien jaar.

Stigmatiseren

De Maastrichtse criminoloog Grat van den Heuvel constateert dat politie en justitie hun aandacht hebben verlegd naar de criminaliteit die ze denken aan te kunnen. 'In het Nationaal Veiligheidsplan ligt de nadruk op veelplegers en vooral op wat wordt genoemd de risicojongeren. De georganiseerde criminaliteit, grootschalige corruptie en zaken als de bouwfraude komen pas verderop aan bod of worden niet genoemd.' 

Volgens Van den Heuvel wordt bij de invoering van de identificatieplicht gebruik gemaakt van een ommekeer in de publieke opinie: 'Men vindt het tegenwoordig heel gewoon om gecontroleerd te worden. Of het nu gaat om camera's, detectiepoortjes of preventief fouilleren. Bovendien mag je rustig stigmatiseren door jeugdige Marokkanen en Antillianen aan te wijzen als hinderlijke criminelen, die desnoods uit de samenleving verwijderd moeten worden. Over hen gaat het meestal als wordt gevraagd naar de motieven voor een algemene identificatieplicht.' 

Er waren nog wel andere argumenten. Raadadviseur Margaret Abels noemde het voordeel voor de politie bij verkeersovertredingen waarbij fietsers en voetgangers zijn betrokken. En Cees van der Laan, beleidsadviseur bij de Directie Rechtshandhaving op het ministerie van Justitie verwachtte belangrijke winst van de politie bij de openbare ordehandhaving en de hulpverlening: 'Met een algemene identificatieplicht kan de politie meer preventief te werk gaan bij dreigende ordeverstoringen en daarmee ook slagvaardiger optreden.'

Onzin

Na de aanslagen van 11 september 2001 toonden niet alleen het CDA en de VVD maar ook minister Roger van Boxtel(D66) zich een overtuigd voorstander van een algemene identificatieplicht als belangrijk wapen tegen terrorisme. Maar minister van Justitie Benk Korthals (VVD) vond dat onzin. Opvallend genoeg kreeg hij steun van de Raad van Hoofdcommissarissen, die de laatste jaren wel hebben gepleit voor een algemene identificatieplicht, maar die geen relatie zien met terrorismebestrijding. 

Dat die verplichting er nu toch komt, is een direct gevolg van het Strategisch Akkoord 2002 van CDA, VVD en LPF. Daarin werd als motief genoemd een doeltreffender bestrijding van criminaliteit en rechtshandhaving. Het wetsvoorstel geeft de politie de bevoegdheid om identificatie te vragen ten behoeve van alle reguliere politietaken, te weten de opsporing van strafbare feiten, handhaving van de openbare orde en hulpverlening. Ambtenaren die zijn belast met administratief toezicht zouden dezelfde bevoegdheid moeten krijgen 'ter verbetering van de handhaving van de wetten'. Deze ruime formulering maakte duidelijk dat de identificatieplicht veel verder zou reiken dan alleen tot verdachten van een strafbaar feit. 

Het aangepaste wetsvoorstel van Donner benadrukt dat identiteitscontrole alleen mag als dat past bij de taakuitoefening van de politie of toezichthouder. Er komen geen afzonderlijke controles op het bezit van identiteitsbewijzen, zoals was bepleit door de Raad van Hoofdcommissarissen. Er komt (voorlopig) ook geen nieuwe, aparte identificatiekaart en het rijbewijs wordt als algemeen identiteitsbewijs erkend. Dat laatste geldt niet wanneer gegevens over verblijfsstatus en nationaliteit noodzakelijk zijn, dus bij vreemdelingen. Het wetsvoorstel geeft geen aanvullende bevoegdheid voor het huidige vreemdelingentoezicht. Controle op identiteit kan alleen als er sprake is van 'een geobjectiveerd redelijk vermoeden van illegaal verblijf'.

Vernietigend

In het wetsvoorstel zoals dat nu bij de Raad van State ligt, is rekening gehouden met de ontvangen adviezen. Die waren lang niet allemaal positief. Zo was het advies van het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) ronduit vernietigend. Volgens het CBP schiet de wetgever schromelijk tekort in de noodzakelijke onderbouwing van de algemene identificatieplicht en krijgen de voorspelbare discriminatoire en stigmatiserende gevolgen van het voorstel geen aandacht. En al evenmin is voldaan aan de eis van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens - een voldoende rechtvaardiging voor de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. 

Ook de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) refereerde aan het Europese verdrag. Al in juni 1987 bracht mr.G.J.Wiarda, oud-president van de Hoge Raad en het Europese Hof een (gevraagd) advies uit over verenigbaarheid van legitimatieplicht met de grondrechten. Zijn advies was in grote lijnen negatief. Alleen op het beperkte gebied van de bestrijding van fiscale en sociale fraude zou, volgens Wiarda - op grond van het Europese Verdrag - een zodanige dringende maatschappelijke noodzaak ('pressing social need') kunnen ontstaan dat aan legitimatieplicht niet te ontkomen viel. 

De beantwoording van de vraag of een algemene identificatieplicht bijdraagt aan het terugdringen van strafbare feiten - en wel in die mate dat sprake is van een 'pressing social need' - zou wetenschappelijk onderzoek en/of vergelijking met ervaringen in het buitenland vergen, zo stond in het advies. Bovendien was het de NVvR opgevallen dat in de memorie van toelichting geen aandacht is besteed aan de reeds bestaande mogelijkheid om een strafvordering tegen een anonieme verdachte in te stellen. 

De NVvR keek ook naar de verenigbaarheid van de voorgestelde regeling met andere grondrechten dan het recht op privacy. Wanneer burgers gedwongen kunnen worden zich te legitimeren wanneer zij aanwezig zijn bij bepaalde evenementen of op bepaalde plaatsen, kan dat vooruitzicht hen ervan weerhouden gebruik te maken van de vrijheid van vergadering, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienstuitoefening.

Biometrische kenmerken

De Orde van Advocaten had eveneens moeite met het wetsvoorstel. De algemene raad van de orde toonde zich geen voorstander van de invoering van een algemene identificatieplicht, zolang niet overtuigend is aangetoond dat een dergelijke plicht een meerwaarde oplevert ten opzichte van de huidige situatie voor het oplossen en voorkomen van strafbare feiten en het handhaven van wetten. 

Veel strafrechtsgeleerden betwijfelen die meerwaarde. De Nijmeegse hoogleraar strafrecht Ybo Buruma verklaart in 'Justitie Magazine': 'Ik kan me eerlijke gezegd niet zoveel situaties voorstellen waarin zo'n algemene identificatieplicht ook daadwerkelijk iets toevoegt.' Zijn Maastrichtse collega Ties Prakken voegde daaraan toe: 'Op de een of andere manier komt de politie er altijd wel achter om wie het gaat. Daar heb je die uitbreiding van de identificatieplicht heus niet voor nodig'. Buruma trok bovendien in twijfel of de identificatieplicht van nut is bij de bestrijding van zwaardere vormen van criminaliteit: 'Echte criminelen of terroristen zullen er wel voor zorgen dat ze over goede, professionele vervalsingen beschikken.' 

In het wetsvoorstel staat dat het 'noodzakelijk' moet zijn voor de uitoefening van de politietaak, wanneer om legitimatie wordt gevraagd. De Orde van Advocaten meent dat die noodzakelijkheid altijd in het proces-verbaal vermeld dient te worden. Alleen op die manier kan de rechter achteraf toetsen of terecht om een identificatiebewijs is gevraagd. Diezelfde eis stelde het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie. 

In het (positieve) advies van de Raad van Hoofdcommissarissen werd niet alleen de voorwaarde gesteld van stelselmatige controles als 'zelfstandige handhaving' van de identificatieplicht, maar de resultaten van deze controles zouden ook nog eens systematisch moeten worden vastgelegd. Het College Bescherming Persoonsgegevens ageerde tegen deze wens van de politiechefs: 'Daarmee wordt een bevoegdheid in het leven geroepen die ofwel oncontroleerbaar zal blijken te zijn, ofwel zal leiden tot een aanzienlijke uitbreiding van de registratie van het gedrag van onverdachte burgers.' Hierin heeft Donner het CBP kennelijk gelijk gegeven. 

De politiechefs pleitten in hun advies ook voor het opnemen van biometrische kenmerken (vingerafdruk of irisscan) in het legitimatiebewijs. Dat idee leeft al langer binnen de VVD-fractie die in mei van het vorig jaar tot de conclusie kwam dat de algemene identificatieplicht binnen vier jaar moet leiden tot de invoering van een ID-pas, de Service Pas genaamd. Dat moet een soort bankpas worden met een chip waarin nadere gegevens opgeslagen kunnen worden, zoals het sofinummer en biometrische kenmerken. In zo'n chip kunnen ook actuele strafrechtelijke gegevens worden verwerkt als stadionverbod of uitgaansverbod.

Visumplicht

De Europese Commissie sprak vorige maand de verwachting uit dat visa en verblijfsvergunningen, voorzien van een digitale vingerafdruk en een irisscan, al in 2004 in de Europese Unie verplicht worden. De invoering van biometrische paspoorten voor EU-burgers is ook op komst, maar kost meer tijd. 

Vorig jaar mei tekende de Amerikaanse president Bush een tegen het terrorisme gerichte wet die bepaalt dat voor alle landen die niet voor 2004 een biometrisch paspoort hebben, weer een visumplicht gaat gelden. Inmiddels zouden de Verenigde Staten aan de Europese Unie een overgangsperiode tot 2007 willen toestaan. Op dit moment hebben alleen de Portugezen op hun identiteitskaart een vingerafdruk staan.