Het lijkt wel of er een taboe rust op verdergaande bestuurlijke samenwerking in het Twentse, zegt Marcel Wendrich, directeur van de Stichting Enschede Promotie. Onbegrijpelijk vindt hij het dat geen van de politieke partijen de gemeenteraadsverkiezingen aangreep om Twentestad op de agenda te zetten. ‘De roep om effi ciëntie wordt alleen maar sterker’, betoogt de citymarketeer.

Hij wijst als voorbeeld op de poppodia in de beide gemeenten. Enschede kreeg Atak, en prompt stond er een jaar later in Hengelo een vergelijkbare accommodatie, Metropool. Ze mikken volgens Wendrich op min of meer dezelfde doelgroep. ‘Zo dicht bij elkaar, met de trein net iets meer dan drie minuten. Beide podia zijn mij even lief. Maar toch denk ik als burger: hoe kan dat nou toch gebeuren? Is daar nou niet wat meer afstemming nodig?’ Bovendien, zegt hij, ben je in groter verband beter opgewassen tegen de demografische krimp en economische recessie.

‘235.000 inwoners, dat is een omvang waar we in Den Haag mee aan kunnen komen. Hengelo en Enschede liggen op de as Randstad-Berlijn-Oostblok, dus heel strategisch, met de universiteit als belangrijk centrum van innovatie. De regio rondom Eindhoven ontwikkelde 'Brainport'. Dat is nu de tweede economische macht van Nederland. Zoiets zou hier ook kunnen.’

Enschede, textielstad. Hengelo, stad van metaal en zout. Samengevoegd zouden ze met hun 235.000 inwoners de vijfde stad van Nederland vormen. Het is al eens geprobeerd, maar die fusiepoging tot dubbelstad strandde in vergevorderd stadium (zie kader). Vergroeid zijn de steden wel, zowel fysiek, als bestuurlijk – in het samenwerkingsverband Netwerkstad Twente. Toch beschouwt de Twentse hoogleraar bestuurskunde Bas Denters, tevens directeur van het Kennisinstituut Stedelijke Samenwerking, Wendrichs fusiepleidooi als een proefballonnetje.

‘De vijfde stad van Nederland zal niet in Twente liggen. En ik heb niet het idee dat velen daar rouwig om zijn. Hoogstens een paar maatschappelijke partners, die denken met één loket beter af te zijn. Maar meer gemeenten biedt voor hen ook voordelen. Ze kunnen nog eens elders shoppen. Gedrag dat iedere ouder kent: als mama nee zegt probeer je het bij papa.’

Denters vindt dat de energie gestoken moet worden in de inhoud van de samenwerking en niet in de bestuurlijke vorm. ‘Laten we de structuurdiscussie niet opnieuw voeren. Die rijt oude wonden open en belemmert huidige vormen van samenwerking. Vruchtbaarder is het te bekijken hoe we zaken kunnen verbeteren in de huidige structuur.’

De huidige structuur is Netwerkstad Twente. Behalve Hengelo en Enschede doen ook Almelo, Borne en Oldenzaal hieraan mee. Samen vormen de vijf een bestuurscommissie binnen de Regio Twente. Deze regio is een samenwerkingsverband van alle veertien Twentse gemeenten, met een verzorgingsgebied van 620.000 inwoners. Onder de vlag van de Wet gemeenschappelijke regelingen gaat de regio over zaken die het stedelijk gebied overstijgen: mobiliteit, volkshuisvesting, economische ontwikkeling, veiligheid en volksgezondheid.

Volgens Denters opereert de bestuurscommissie Netwerkstad als zodanig niet slecht. ‘Zij biedt in ieder geval de stedelijke gemeenten de mogelijkheid om in eigen kring zaken van gemeen belang te regelen. Binnen de Netwerkstad beseffen de steden dat in termen van voorzieningen niet altijd iedereen z’n zin kan krijgen. Men is meer dan in het verleden bereid om elkaars belangen te onderkennen en niet alleen te nemen, maar ook te geven.

'Natuurlijk blijven er belangentegenstellingen: waar realiseren we bepaalde regiovoorzieningen, in Enschede, Almelo of Borne? Maar dat soort netelige verdelingsvraagstukken houd je ook als er één gemeente Twentestad zou zijn. Ook dan moet de gemeenteraad van Twentestad beslissen wat er in welke plaats moet worden gerealiseerd.

'De nieuwe structuur maakt dat soort keuzes niet minder pijnlijk en ook niet per defi nitie eenvoudiger. Dat zie je wel aan fusiegemeenten als Dinkelland. De fusie heeft de tegenstellingen tussen plaatsen als Denekamp en Ootmarsum alleen maar versterkt. Je verandert de maatschappelijke werkelijkheid niet door de bestuurlijke grenzen aan te passen.’

Een nog groter verband - één regiostad - is volgens Denters helemaal kansloos. Dat ziet hij al in de huidige constructies. ‘In de Regio Twente neem ik telkens de traditionele remmers op de achterbank waar. Er is nu eenmaal een groot verschil tussen wat de steden willen en wat het landelijk gebied wil. Het platteland staat zeer wantrouwend tegenover de steden. Zo erg, dat Tubbergen zelfs uit de Regio Twente zou zijn gestapt, als de provincie er niet een stokje voor had gestoken. Dat tekent de sfeer.’

Draconisch

Nog een maatje groter, heel Twente als één gemeente, kan dat? ‘Dat is alleen bespreekbaar als heel Nederland toegaat naar 25 tot 30 regiogemeenten,’ zegt Wolter Lemstra, in de jaren negentig CDA-burgemeester van Hengelo, voormalig lid van de Eerste Kamer en nu hoogleraar public management aan de Universiteit Twente.

‘Maar dan gaan we naar een veel omvangrijker bestuurlijke hervorming, waarin ook de positie van het middenbestuur wordt meegenomen. Een andere variant zou zijn een grootschalige herindeling met focus op het middenbestuur. Vijf tot acht provincies en 100 tot 150 gemeenten. Maar dan vooral ingegeven door de wens het aantal bestuurders terug te dringen. Dergelijke draconische hervormingen zie ik er niet van komen. Wel een langzame afkalving van het aantal gemeenten. Dat proces zal nog wel een tijdje doorgaan. Tot die tijd moeten we het doen met samenwerkingsvormen als de Netwerkstad.’

Net als Denters vindt Lemstra dat de huidige samenwerkingsverbanden in Twente er best mee door kunnen. ‘De tegenstelling Hengelo-Enschede is veel minder scherp dan voorheen en er wordt beter samengewerkt dan pakweg tien jaar geleden.’

Als er één heeft ervaren hoe scherp de contrasten in het Twentse kunnen zijn is het Frans Willeme. De CDA-er was van 1988 tot de opheffing in 2001 burgemeester van de gemeente Denekamp. Tussentijds was hij waarnemend burgemeester in het eveneens Overijsselse Raalte. Toen Denekamp in 2001 fuseerde met Weerselo en Ootmarsum onder de naam Dinkelland, werd hij burgemeester, met in 2007 een herbenoeming.

In zijn tweede termijn kwam hij, ondanks steun van een groot deel van de bevolking, ten val, waarna hij een eervolle aftocht blies. Nu zit hij werkloos thuis. ‘Met enige aarzeling’ spreekt Willeme over schaalvergroting in Twente, al volgt hij alle bewegingen nauwgezet.

‘De beoogde voordelen worden lang niet altijd gerealiseerd. Mijn grootste bezwaar betreft de herkenbaarheid voor de burger. In de huidige gemeente Dinkelland ligt zowel Lattrop, dat eerst bij Denekamp hoorde, als Saasveld, dat voorheen deel uitmaakte van Weerselo. Die dorpen liggen wel drie kwartier uit elkaar. De mensen in Saasveld voelen zich in eerste instantie Saasvelder, vervolgens Twentenaar, en dan pas Dinkellander.’

Daarmee geeft Willeme meteen een mogelijk voordeel van één grote regiogemeente Twente aan, beseft hij. Geografisch bekeken is dat volgens hem een logische eenheid. En ook de cultuurverschillen zijn volgens hem geen onneembare hindernis: ‘Die zijn er, en we zijn er trots op. Maar in mijn visie zijn ze kleiner dan wordt verondersteld. Op vakantie met mijn gezin viel mij al spoedig op dat er op de camping in Italië een soort ‘Twentestraat’ ontstond. Of mensen nu uit Diepenheim kwamen, uit Weerselo of Hengelo, men zocht elkaar op.

'Ik zie het nu ook aan mijn dochter, die in Groningen studeert. Daar vinden de studenten uit Twente elkaar ook. Alléén als we in Twente zijn benadrukken we de onderlinge verschillen. Daarbuiten gelden vooral de overeenkomsten.’

Bruggen te ver

Van 2002 tot 2006, na het mislukken van de fusie tot Dubbelstad, was Theo Schouten (PvdA) secretaris- directeur van de Netwerkstad Twente. Daarvóór was hij kabinetschef van de voormalige commissaris der koningin Jan Hendrikx en burgemeester van de kleinere Twentse gemeenten Goor en Haaksbergen. Nu schuift hij, als wethouder ruimtelijke ordening en verkeer van Almelo, nog vaak aan bij vergaderingen van de samenwerkingsverbanden. In die hoedanigheid zit hij ook in het dagelijks bestuur van de Regio Twente.

Eén gemeente op de schaal van de regio is volgens Schouten een paar bruggen te ver. Maar - ‘puur op persoonlijke titel’ - denkt hij dat het wél verstandig is door te verkavelen. Daarbij heeft hij een afwijkend scenario in gedachten. ‘Ik zou er voorstander van zijn als het stedelijk gebied onder één noemer werd gebracht. En er daarnaast nog twee plattelandsgemeenten zouden worden gevormd. Dus de huidige Netwerkstad, één gemeente in het zuidwesten van Twente en één ten noordoosten van de Netwerkstad.

'De samenwerkingsverbanden die we nu kennen voor geheel Twente kunnen blijven bestaan als hulpconstructies. Alleen op die manier komt er één besluitvormend lichaam voor het gehele stedelijk gebied, waardoor op die schaal bestuurlijke keuzes moeten worden gemaakt.

'Zoals het nu gaat, als je kijkt naar de ruimtelijke ordening, worden we het in de Netwerkstad eens over een ontwikkelingsagenda en staan er keurig handtekeningen onder. Maar uiteindelijk is iedere gemeenteraad zelfstandig bevoegd om bestemmingsplannen vast te stellen. Dan is het blikveld opeens beperkt en blijkt het hemd vrijwel altijd nader dan de rok.’

Een korte geschiedenis

1966 De provincie Overijssel wil het gebied rond Enschede omvormen tot één agglomeratie. 1988 Het kabinet Lubbers II wijst Enschede/Hengelo aan als ’stedelijk knooppunt’. De twee willen samengaan als ‘Dubbelstad’.

1994 Dubbelstad strandt op de financiën. Het Rijk draagt minder bij dan Enschede en Hengelo verlangen.

1996 De provincie Overijssel komt met voorstellen voor een gemeentelijke herindeling, inclusief de vorming van Twentestad. Nu met inbegrip van Borne. De overgrote meerderheid van de Hengelose bevolking (90%) wijst de vorming van Twentestad in een raadplegend referendum af.

2000 Eerste Kamer uit flinke kritiek op fusievoorstel Hengelo, Enschede en Borne. Minister De Vries van Binnenlandse Zaken trekt het wetsvoorstel in.

Sindsdien hebben de steden de samenwerking geïntensiveerd. Met Borne, Oldenzaal en Almelo vormen Hengelo en Enschede nu de Netwerkstad Twente. De Netwerkstad is een territoriale bestuurscommissie binnen het grotere verband van de Regio Twente, waarin veertien Twentse gemeenten samenwerken.

Stedelijke ontwikkeling

Ruim 60 procent van de werkenden in Twente verdient z’n brood in het stedelijk gebied. De vijf Netwerkgemeenten bundelen de komende jaren belangrijke gebiedsontwikkelingen tot één samenhangende, stedelijke ontwikkeling. Daarvoor heeft de Netwerkstad een ruimtelijk-economische agenda opgesteld. Het gaat hierbij onder meer om het Centraal Station Hengelo/Hart van Zuid, Kennispark Twente en de gebiedsontwikkeling Luchthaven.

Daarnaast zijn de stedelijke partners van plan grote herstructureringsopgaven samen uit te voeren. Tot 2020 moet gemiddeld 60 procent hiervan binnen de steden gebouwd worden.