Een crisis breekt uit in een van de 29 gemeenten in de Veiligheidsregio Utrecht. Gezien de omvang en duur ervan moet de gemeente 'opschalen'. Dat betekent dat er hulptroepen uit andere gemeenten nodig zijn: hulpverleners, milieuambtenaren, voorlichters, schade-experts, allemaal uit de regionale pool van de veiligheidsregio. En doordat de draaiboeken van alle gemeenten op dezelfde leest zijn geschoeid en de ambtenaren in de verschillende gemeenten dezelfde opleiding hebben genoten, verloopt de samenwerking voorspoedig.

Het ideaalbeeld volgens Adriaan Buitink, adjunct-directeur van het Bureau Gemeentelijke Crisisbeheersing van de Veiligheidsregio Utrecht (VRU). Maar zover is het nog niet. Pas volgend jaar treden de regionale pools met crisisfunctionarissen in werking. Dan is het afwachten of de papieren voordelen zich ook in de praktijk voordoen, weet ook Buitink. Zijn bureau leidt de bij crisisbeheersing betrokken ambtenaren op en zorgt ervoor dat ze goed geoefend zijn. Bovendien zorgt zijn bureau voor de pools met specialisten. 'Elke crisis heeft zijn eigen kenmerken, dus er gebeuren altijd dingen waar je vooraf geen rekening mee houdt. We proberen de gemeentelijke processen in de crisisbeheersing in deze regio te uniformeren, zodat mensen uit verschillende gemeenten kunnen samenwerken in geval van nood. Het is de omslag van geïmproviseerde organisatie naar georganiseerde improvisatie.'

Het Bureau Gemeentelijke Crisisbeheersing voor crisisbeheersing (BGC) bestaat sinds 1 januari 2006. Bij de totstandkoming van de Veiligheidsregio Utrecht besloten de betrokken gemeenten dat niet alleen de rode (brandweer), blauwe (politie) en witte (geneeskundige hulp) kolom op regionaal niveau beter moesten worden georganiseerd, maar dat ook de hulpprocessen die de gemeenten zelf verzorgen beter op elkaar moesten worden afgestemd. Elke gemeente moet er zelf voor zorgen dat binnen de eigen organisatie voldoende ambtenaren zijn opgeleid voor hun taak binnen de crisisbeheersing.

In de praktijk blijkt echter dat weinig gemeenten serieus van start zijn gegaan met de opleiding en training. 'De wijze waarop gemeenten hun taken bij crisisbeheersing hebben georganiseerd, is niet altijd optimaal, om het voorzichtig uit te drukken', zegt Cor de Vos, burgemeester van Nieuwegein en als lid van het dagelijks bestuur van de VRU een van de drijvende krachten achter de totstandkoming van het Bureau Gemeentelijke Crisisbeheersing. 'In veel gemeenten is te weinig aandacht voor crisisbeheersing. De aandacht die uitgaat naar de organisatie van de crisisbeheersing hangt af van het gemeentebestuur en het management. Formeel heeft bijna elke ambtenaar wel een rol in dit proces, maar als je daar niet achterheen zit, blijft het liggen. Mensen worden dan niet opgeleid en zijn dus niet voorbereid op hun taak.'

Train-de-trainer

Dat moest anders, bedacht de VRU. Niet alleen diende er serieus werk te worden gemaakt van de opleiding voor crisisbeheersing, het was ook wenselijk dat er meer harmonisatie kwam in de wijze waarop gemeenten met crises omgaan. De Vos: 'Je bent in geval van een crisis afhankelijk van elkaar. Niet één gemeente in deze regio heeft voldoende mankracht om bij een serieuze crisis alle functies vierentwintig uur per dag bemand te hebben, ook een grote stad als Utrecht niet. Dus je moet al vrij snel een beroep doen op buurgemeenten. Dan is het wel zo handig als de mensen daar op een vergelijkbare manier opereren in crisissituaties.'

Met de oprichting van het Bureau Gemeentelijke Crisisbeheersing had de VRU een primeur. Alle gemeenten betalen nu veertig cent per inwoner aan het bureau, dat vijf fulltime krachten in dienst heeft. Die houden zich bezig met de opleiding van de ambtenaren van de 29 gemeenten en het opzetten van de regionale pools van specialisten. In principe zouden de kosten voor gemeenten niet hoger moeten zijn. Ze betalen nu weliswaar mee aan het BGC, maar krijgen daarvoor in ruil opleidingen, oefeningen en ondersteuning. Voorheen zaken die moesten worden ingekocht bij commerciële bureaus. 'Ik denk dat deze opzet effectief neerkomt op extra uitgaven', zegt De Vos. 'Dat is geen verkeerde ontwikkeling. Het betekent dat we nu een taak serieus oppakken, die voordien bleef liggen.'

Het opleidingsaanbod bestaat uit een basisopleiding en vervolgopleidingen per deelproces. Inmiddels hebben zo'n vijfhonderd ambtenaren uit de aangesloten gemeenten de basisopleiding gevolgd. De vervolgopleidingen zijn vorig jaar mei gestart. Die bestaat uit twee dagdelen. Daarbij worden ambtenaren uit verschillende gemeenten met dezelfde taak in de crisisbeheersing bij elkaar gezet. Ze krijgen theorieles en ze oefenen gezamenlijk. Daarnaast zijn er aparte opleidingen voor gemeentesecretarissen en gemeentelijke adviseurs crisisbeheersing. Voor bestuurders komt er een masterclass. Het lesprogramma voor de deelprocessen is door Berenschot ontwikkeld voor de VRU. De basis vormde de draaiboeken bij het crisisbeheersingsplan. Die zijn bij alle gemeenten in de veiligheidsregio gebaseerd op één gemeenschappelijk format en vervolgens lokaal ingevuld.

De opleidingen zelf worden gegeven door medewerkers van het BGC en ambtenaren van de deelnemende gemeenten. 'We hebben gekozen voor een train-de-trainer-aanpak', zegt Adriaan Buitink. 'We wilden de opleiding in eigen huis houden. Voordeel is dat je die dan kunt toesnijden op de regionale situatie. Natuurlijk heeft elke gemeente andere karakteristieken en is elk draaiboek net iets anders, maar er zijn ook zaken die "typisch" Utrechts zijn. Dat kan met de geografie van de provincie te maken hebben, zoals de aanwezigheid van de A2 of het Amsterdam-Rijnkanaal.

Mager

Op de opleidingen blijkt dat er grote verschillen zijn tussen de wijze waarop gemeenten hun ambtenaren opleiden voor hun crisistaak, als er al aandacht aan is besteed. 'We krijgen soms mensen bij de basisopleiding die niet eens weten welke taak ze hebben als er een crisis in hun gemeente plaatsvindt, laat staan dat ze weten wat ze dan moeten doen', zegt Cees van Vliet, een van de medewerkers van het BGC en trainer voor het deelproces milieuzorg. 'De basisopleiding is dan een mooie aanleiding om de draaiboeken eens open te slaan. Dat is niet gebruikelijk. Meestal ziet een ambtenaar zo'n draaiboek voor het eerst als er echt iets aan de hand is.'

In het tweede deel van de opleiding wordt geoefend met crisissituaties. Van Vliet: 'Er is veel behoefte aan oefening. Het is het onderdeel waar je het meeste van elkaar kunt leren. Bovendien doe je gelijk functionele contacten op met mensen die in een andere gemeente dezelfde taak hebben als jij. Dat heeft voordelen bij toekomstige samenwerking.'

De samenwerking bij crisisbeheersing moet de komende jaren uitmonden in de vorming van zogenaamde regionale pools. Voor elk gemeentelijk deelproces wordt een regionale pool gevormd van zestig ambtenaren uit verschillende gemeenten. Uit de pools moeten vijftien mensen kunnen worden opgeroepen als zich in een van de gemeenten een crisis voordoet waarvoor de gemeente zelf te weinig mensen of expertise heeft. 'De pools moeten zo groot zijn omdat we werken met kanspiket', zegt Adriaan Buitink. 'De ervaring leert dan dat een op de vier mensen beschikbaar is. We zorgen dat we van die zestig mensen altijd actuele gegevens hebben zodat de gemeente die ze nodig heeft, ze kan bereiken. De pools moeten vanaf 2009 actief worden. Want pas dan hebben we voor alle gemeentelijke deelprocessen genoeg opgeleide mensen om de pools te vullen.'

De Utrechtse aanpak heeft als grote voordeel dat een gemeente voor elk proces een achtervang heeft van gekwalificeerde ambtenaren. Maar er zijn wat haken en ogen in de uitvoering, weet ook Buitink. 'Er zijn veel personele wisselingen bij gemeenten. Dat betekent dat je de gegevens van de mensen die in zo'n pool zitten goed moet bijhouden, maar bovendien moet je ook continu mensen opleiden en dat ook onderhouden, met oefeningen bijvoorbeeld. We zitten nu op een schema waarbij je een keer in de twee jaar opleiding krijgt. Dat vinden we aan de magere kant. We zoeken naar manieren om te zorgen dat daar meer aan wordt gedaan. We bekijken ook hoe we de opleiding op internet kunnen onderhouden.'

Betere kwaliteit

Ed de Bruijn van de gemeente Eemnes deed afgelopen jaar de speciale tweedaagse cursus voor gemeentesecretarissen. 'Ik zit als gemeentesecretaris in het beleidsteam bij crisisbeheersing en ben eerste adviseur van de burgemeester.' De Bruijn is voorstander van de wijze waarop de VRU de crisisbeheersing gaat inrichten, met regionale pools van deskundigen die oproepbaar zijn als een gemeente daar behoefte aan heeft, aangestuurd door een regionaal operationeel team. 'In de oude situatie zat ik als gemeentesecretaris in het gemeentelijke beleidsteam, maar ook in het coördinatieteam. Het ene moment ben je aan het vergaderen over de aanpak in grote lijnen, het volgende moment wordt concrete actie van je verwacht. Dat is geen gelukkige combinatie. Ik denk dat de wijze waarop we in Utrecht willen werken veel logischer is.'

De Bruijn weet uit ervaring hoe lastig het is om een ambtelijke crisisorganisatie op orde te houden, zeker in een kleine gemeente. 'Zelfs nu we samenwerken met de gemeenten Laren en Blaricum is het niet mogelijk om alle posities binnen de crisisorganisatie af te dekken. Dan ben je per definitie aangewezen op mensen uit omliggende gemeenten.'

Voor Desiré van Rooijen heeft de komst van het Bureau Gemeentelijke Crisisbeheersing nogal wat verandering teweeggebracht. Van Rooijen is adviseur crisisbestrijding in de gemeente Maarssen. Een van haar taken is het organiseren van opleidingen en oefeningen voor het Maarssense ambtenarenapparaat. Die taak kan ze nu grotendeels aan de veiligheidsregio overlaten. 'Het is vooral prettig dat de opleidingen regionaal gecoördineerd worden. Tot nu toe moest elke gemeente zelf shoppen in het opleidingenaanbod. Vaak moest je dan zelf veel invullen, omdat de opleiding die je voor je ambtenaren zoekt er niet was. Gevolg is dat elke gemeentelijk adviseur zelf een beetje het wiel moest uitvinden. In de nieuwe situatie is in ieder geval duidelijk welke opleidingen er zijn.'

Dat ze voor de opleidingen terecht kan bij het BGC wil niet zeggen dat Van Rooijen er geen werk meer aan heeft. 'Ik moet er nog wel voor zorgen dat onze ambtenaren ook echt op cursus gaan. En naast de oefeningen van de veiligheidsregio blijven we ook zelf oefeningen organiseren. Ik kom nu aan belangrijke taken toe die eerder bleven liggen. Zoals het maken van rampbestrijdingsplannen per object.' Burgemeester De Vos van Nieuwegein is enthousiast over de rol van het Bureau Gemeentelijke Crisisbeheersing. Maar hij denkt dat de pools een tussenfase zijn. 'Ik voorzie een doorontwikkeling naar een soort regionale procesorganisatie, specifiek toegesneden op de gemeentelijke taken bij crises. Omdat het dan om een kleinere groep mensen gaat, voor wie crisisbeheersing een belangrijker onderdeel van de functie is, kun je ze beter opleiden.'

'Je moet scherp in je hoofd hebben wat er moet gebeuren'

'We kregen het bericht van de brand in het Armando Museum maandagmiddag 22 oktober om een uur of half twee', zegt Christianne van den Broek, persvoorlichter en coördinator actiecentrum communicatie Amersfoort. 'Je eerste zorg is om iedereen op de juiste plekken te krijgen. We hebben voor ons proces zo'n twintig mensen nodig. Dat ging vrij vlot, hoewel het herfstvakantie was en dan ben je altijd wat onderbezet. We hebben direct een actiecentrum ingericht met aparte noodtelefoonlijnen voor vragen van publiek en pers. Allemaal volgens het draaiboek.

De eerste uren hebben we alles met eigen mensen kunnen doen. De persvoorlichting werd door de reguliere voorlichters bezet. Voor de publieksvoorlichting hadden we meer mensen nodig. Die kunnen we in crisissituaties uit de ambtelijke organisatie halen. Het zijn mensen die in hun gewone werk gewend zijn om met publiek om te gaan, bijvoorbeeld omdat ze een baliefunctie hebben. Ik heb eind van de middag contact gezocht met de communicatievrouw van het Regionaal Operationeel Team. Je hebt op zo'n moment behoefte om even te "sparren" met iemand. Maar ook omdat we extra mankracht nodig hadden.

Mijn contact bij het ROT is gaan bellen en 's avonds al bleken voorlichters van andere gemeenten beschikbaar. Het hoofd communicatie van de gemeente Zeist, voorlichters uit Soest en Bilthoven. Allemaal mensen die in de regionale pool voor crisissituaties meedraaien. Omdat elke gemeente vrijwel dezelfde draaiboeken gebruikt, zijn externe voorlichters in een crisissituatie goed inzetbaar. Natuurlijk, ze kennen de lokale situatie niet precies en er zijn soms praktische problemen, zoals toegang tot ons netwerk, maar voorlichters zijn gewend om zich dingen snel eigen te maken. Dat liep allemaal prima.

Voorlichting tijdens een crisis is anders dan normale persvoorlichting. Het wordt veel strakker aangestuurd. Alle informatie die naar buiten gaat, moet honderd procent bevestigd zijn. Dat betekent dat je soms niet zo snel antwoord op persvragen kunt geven als je zou willen. Toevallig hadden we een maand voor de brand met voorlichters uit de regio een gezamenlijke crisistraining gehad. Dus ik kende al een aantal mensen. Dat is één voordeel. Maar zo'n training is ook belangrijk om je weer eens in de materie te verdiepen. Je moet sommige dingen gewoon af en toe oefenen, routine opdoen. Zeker in de eerste uren van een crisis is het chaos. Dan is het belangrijk dat je scherp in je hoofd hebt wat er moet gebeuren.'

'Lastig om crisisbeheersing levend te houden'

'Op de afdeling "samenleving" van Maarssen werken ongeveer veertig mensen. De meesten hebben een taak in de crisisbeheersing, vooral bij de opvang en verzorging van slachtoffers, nazorg en uitvaartverzorging. Bij een crisis regelen we opvanglocaties, zorgen dat er koffie en thee is, spelletjes voor de kinderen, Ehbo', zegt Alies Bakker, beleidsmedewerker WMO gemeente Maarssen, verantwoordelijk voor opvang en verzorging slachtoffers in geval van crisis.

Het is best lastig om crisisbeheersing levend te houden in de ambtelijke organisatie. Het is een onderwerp dat je niet dagelijks tegenkomt en dat snel wordt verdrongen door zaken die acuut aandacht eisen. Bovendien moet je rekening houden met verloop in de organisatie. Je moet er continu voor zorgen dat alle taken zijn ingevuld en dat de mensen die een taak hebben daar ook voor worden opgeleid. Ik heb hier formeel 75 uur per jaar voor staan. Geen idee of dat voldoende is. We hebben in Maarssen één keer per maand overleg met alle hoofden van de gemeentelijke deelprocessen en de gemeentelijke coördinator crisisbeheersing. Ik heb de opleiding opvang en verzorging gedaan bij de Veiligheidsregio Utrecht en we proberen elk proces minimaal één keer per jaar te oefenen. Maar ik zou best meer scholing willen. Twee dagen cursus in twee jaar vind ik te weinig. .

Ik doe dit nu twee jaar. Ik heb geluk dat de gemeente Maarssen de boel altijd redelijk op orde heeft. Draaiboeken invullen is veel werk, maar als je ze alleen maar bij hoeft te houden is het leed te overzien. Het lastige is te bepalen hoe ver je gaat met de details. Wij weten welke opvangruimten in de gemeente beschikbaar zijn en hoeveel mensen daar terechtkunnen. Maar het zou ook handig zijn om te weten hoe het per locatie zit met parkeerruimte. Probleem is dat je pas in een echte crisissituatie weet of alle voorbereidingen die je hebt getroffen voldoende zijn.'