Hoewel de verdampte winst in combinatie met hoge rentelasten nog maar bij enkele gemeenten tot directe problemen hebben geleid, is de financiële toekomst voor veel andere gemeenten niet rooskleurig. Er wordt dan ook flink bezuinigd in de gemeenten: openbaar groen wordt vervangen door gras, bibliotheken worden gesloten, en soms gaan de belastingen omhoog. Als gemeenten desondanks door de financiële bodem zakken, saneert het collectief van Nederlandse gemeenten via het gemeentefonds de schuld. Op deze manier betalen ook gemeenten die – al dan niet vrijwillig – afwachtend, behoudend en realistisch zijn geweest bij hun grondacquisities, of zelfs helemaal geen actief grondbeleid hadden, mee aan falend grondbeleid van de buren. Terwijl zij niet van de eerdere grondwinsten hebben geprofiteerd.

Zeker in een tijd dat ook deze gemeenten moeite hebben hun begroting sluitend te krijgen doordat er veel taken gedecentraliseerd worden, met een minimale hoeveelheid middelen, roept dit de vraag op of het voorgaande rechtvaardig is. Maar het roept ook de vraag op hoe het gemeentefonds werkt; betalen gemeenten mee aan de bouwplannen van andere gemeenten? Als het recente – tegenstrijdige – advies van de Raad voor de financiële verhoudingen over het gemeentefonds wordt gevolgd zal dit wel de toekomst zijn.

Het principe achter het gemeentefonds is simpel: solidariteit. Het gaat om een grote zak geld (bijna 18 miljard en 3 miljard aan eigen inkomsten van gemeenten) die het rijk op basis van twee uitgangspunten over de gemeenten verdeelt. Gemeenten betalen hiervan voorzieningen voor hun burgers, bijvoorbeeld schoolgebouwen en parken. De uitgaven die een gemeente moet maken vormen het eerste uitgangspunt bij de verdeling. Deze kosten zijn niet voor elke gemeente gelijk, maar hangen bijvoorbeeld samen met inwoneraantal en de oppervlakte van een gemeente.

Het tweede uitgangspunt is het vermogen van de gemeente om zelf inkomen te generen, bijvoorbeeld via de onroerende zaak belasting (OZB), toeristenbelasting of inkomsten uit deelnemingen (in bijvoorbeeld een energiebedrijf). Ook dit verschilt tussen gemeenten: in de ene gemeente staan duurdere woningen en kantoren en is de bevolking welvarender dan in de andere gemeente. Deze verschillen worden veroorzaakt door factoren die niet door beleid te beïnvloeden zijn. Een voorbeeld van zo’n exogene factor is geografische ligging. Tot nu toe wordt het als ongewenst ervaren dat burgers en bedrijven als gevolg van nadelige exogene factoren in hun gemeente veel meer moeten betalen voor voorzieningen dan in een gemeente zonder deze factoren. Bij de verdeling van het gemeentefonds wordt daarom rekening gehouden met de hogere kosten of lagere inkomsten die gemeenten nodig hebben om voorzieningen aan te kunnen bieden.

In haar advies hecht de Rfv veel waarde aan het principe dat gemeenten met een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenpakket kunnen aanbieden. De Raad wil blijven verevenen voor inkomstencapaciteit en kostenverschillen. Echter, de raad adviseert tegelijkertijd dat de OZB-waardestijging minder moet worden afgeroomd om beleidsinitiatieven die leiden tot een hogere waardering van onroerende zaken te stimuleren. Ook wil de Rfv dat inkomsten en risico’s uit bedrijfsmatige activiteiten (grondexploitatie, deelnemingen in energiebedrijven etc.), buiten de verevening gaan vallen. Voor verschillen hierin tussen gemeenten wordt nu ook niet gecorrigeerd.

Dat is eigenlijk opvallend, en niet zo solidair. Immers, de verdiencapaciteit op grond en de waardering van onroerende zaken hangt maar heel beperkt samen met het eigen beleid van de gemeente. Locatie en marktvraag zijn belangrijker, dat zal gezien de huidige problematiek van het overaanbod van bouwplannen hopelijk iedereen duidelijk zijn. Gemeenten kunnen nog zoveel willen ontwikkelen, zonder vraag blijven de gronden gewoon braak liggen.

Het streven van de Rfv om perverse prikkels die ‘goed’ gedrag afstraffen weg te nemen, is in essentie goed. Bij de inrichting van het verdeelsysteem moet rekening gehouden worden met het op de juiste wijze ’vertalen’ van de exogene factoren in de verdeelmaatstaven. Het is belangrijk prikkels die slecht of ‘free-rider’-gedrag stimuleren te voorkomen, door gevolgen van zowel deze exogene als externe effecten te internaliseren. Het ‘goede’ gedrag waar het Rfv-advies over gaat, betreft echter vooral geluk. Het voorstel haalt daarmee het basisprincipe van solidariteit onder het stelsel vandaan. Opvolging van het advies zal betekenen dat de ongelijkheden tussen gemeenten veel groter worden. Krimpgemeenten zullen minder geld krijgen uit de gemeentefondspot, ten gunste van gemeenten die in de toekomst nog veel ontwikkelpotentieel en/of deelnemingen hebben. En deze laatsten mogen de winsten daaruit, net al nu, zelf houden. Dat staat lijnrecht tegenover de ambitie van de raad om te willen blijven verevenen voor inkomstencapaciteit en kostenverschillen.

Het advies van de raad is daarmee intern inconsistent. Het zal leiden tot slecht doordachte en onredelijke herverdeeleffecten. Het is te hopen dit herkend wordt op het niveau van de systeemverantwoordelijken, voordat zij een beslissing nemen over de herijking van het gemeentefonds. Of wil bestuurlijk Nederland van deze solidariteit af? En daarmee eigenlijk het systeem in de prullemand gooien? Dat zou nog eens slecht nieuws zijn voor de gemeenten die nu in financieel zwaar weer verkeren...

Leonie Janssen-Jansen

Universitair hoofddocent planologie bij de Universiteit van Amsterdam