Het laat zich raden welke catastrofe een botsing met een overstekende vrachtwagen zou veroorzaken. Verschrikkelijk. Maar het is desondanks een (in het jargon) eenvoudig risicoprobleem. Risico is namelijk kans x gevolg. Zolang valt in te schatten wat de kans op een calamiteit en de omvang van de gevolgen zijn, weten beleidsmakers er wel raad mee.

Behalve eenvoudige risicoproblemen zijn er echter ook risicoproblemen die zich kenmerken door onzekerheid over de aard van het gevaar en/of de kans dat het zich zal voordoen. Het zijn de zogeheten complexe, onzekere en ambigue risicoproblemen. Het WRRrapport Onzekere veiligheid heeft deze categorie risico’s als onderwerp. De vraag die in het rapport centraal staat, is hoe we ons tegenover die veelal nieuwe, door onzekerheid bepaalde risico’s moeten opstellen. De zoektocht naar een antwoord is een fascinerende leeservaring, maar stelt tegelijkertijd de weerbarstigheid van de problematiek in het volle licht.

Het rapport richt zich op problemen met betrekking tot de fysieke veiligheid. Het gaat daarbij om zulke uiteenlopende zaken als voedselveiligheid (te denken valt aan de Varkenspest), gevaarlijke stoffen (behalve de Brabantse chloortrein komen ook plaatsen als Bhopal en Enschede in gedachten), infectieziekten (AIDS, SARS, Vogelgriep) en nanotechnologie (waarbij nog weinig bekend is over de eigenschappen van de minuscule deeltjes).

Het rapport begint met een zeer lezenswaardig overzicht van onze omgang met risico’s. Daaruit blijkt enerzijds dat in de loop van de vorige eeuw een enorme slag is gemaakt en dat voor veel risico’s een grote mate van beheersbaarheid is bereikt. Een actieve opstelling van de overheid, in combinatie met een groeiend verantwoordelijkheidsbesef bij het bedrijfsleven en een steeds kritischer wordende publieke opinie zijn daar verantwoordelijk voor. Desondanks kent het veiligheidsbeleid schijnbaar onoplosbare dilemma’s. Eén ervan betreft de keuze tussen gedetailleerde regelgeving door de overheid en zelfregulering door het bedrijfsleven; een ander dilemma houdt verband met de onzekere, complexe en ambigue risicoproblemen.

Hoe moeten we daarmee omgaan? De WRR stelt dat het voorzorgsbeginsel als uitgangspunt zou moeten gelden. Dit beginsel, geformuleerd tijdens de milieuconferentie in Rio de Janeiro in 1992, houdt in dat bij dreiging van ernstige en onherstelbare schade, onzekerheid over het intreden daarvan niet als argument wordt gebruikt voor uitstel van beschermende maatregelen. Als concept spreekt het zeker aan, maar werkt het ook in de praktijk?

Prudent

De opstellers van het WRR-rapport gaan uitgebreid in op de kritiek op het voorzorgsbeginsel. Die komt er in hoofdzaak op neer dat apathie wordt beloond en ondernemerschap gestraft. De auteurs menen dat een genuanceerde variant van het voorzorgsbeginsel kool en geit kan sparen: het gaat er om op een prudente manier initiatiefrijk te zijn en op een bevlogen manier voorzichtig. Bij onzekerheid dient actief te worden gezocht naar risico’s, en bij resterende onzekerheid moeten voorzorgsmaatregelen worden genomen ter zake van mogelijke calamiteiten.

Wellicht dat het antwoord in het rapport op de kritiek op het voorzorgsbeginsel niet helemaal bevredigt, de voorstellen van de WRR om het beginsel als grondslag te laten dienen voor besluitvorming over potentieel riskante activiteiten, overtuigt zeker. Het rapport kiest voor een veelsporenbenadering. Wet, wetenschap, politiek en publieke opinie zijn vier van de sporen die voor internalisatie van het voorzorgsbeginsel moeten zorgen. Zo zou de Tweede Kamer actiever moeten zijn in het houden van hoorzittingen en het uitvoeren van parlementaire onderzoek over risico’s die met fysieke veiligheid verband houden, inclusief inbreng van nongouvernementele organisaties.

Voorts zou de onafhankelijke positie van de wetenschap meer aandacht moeten krijgen, zodat de onderzoeksagenda van universiteiten niet louter wordt bepaald door vanuit het bedrijfsleven aangedragen vragen en problemen. Tenslotte zou ook de wetgever zich niet onbetuigd mogen laten. Het voorzorgsbeginsel zou moeten worden neergelegd in de Grondwet, de Algemene wet bestuursrecht en het Burgerlijk Wetboek. Dat laatste moet ertoe leiden dat aansprakelijkheid voor onzekere risico’s minder gemakkelijk kan worden ontlopen.

Er valt weinig in te brengen tegen de voorstellen van het WRR-rapport. Maar willen we er als samenleving ook aan? Het vanuit politiek oogpunt meest problematische aspect van de behandelde risico’s is hun onzichtbaarheid. Zoals dezelfde Winsemius in een recent interview over de klimaatcrisis zei: ‘Die is eigenlijk een maatje te groot voor ons.’ Voor die crisis, net als voor alle mogelijke problemen die in het WRR-rapport worden geschetst, geldt het gevaar dat we ons er pas echt voor gaan interesseren als het te laat is. Wellicht is het een goed idee om Winsemius vanwege al zijn bewezen en onomstreden kwaliteiten als minister in het kabinet Balkenende de verantwoordelijkheid te geven voor het beleidsterrein ‘onzekere risico’s’. Het WRR-rapport mag dan op zijn nachtkastje. 

Bert Marseille is universitair hoofddocent Bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Onzekere veiligheid. Verantwoordelijkheden rond fysieke veiligheid, WRR-rapport nr. 82, Amsterdam University Press 2008, ISBN 9789053566190, € 34,95.