Nooit genoeg integriteit

Hebben we inmiddels niet genoeg integriteit? Volgens de cijfers niet. Zo berichten de media keer op keer over integriteitsschendingen in het openbaar bestuur. Nog te publiceren onderzoek van de Vrije Universiteit laat zien dat ongeveer tien procent van de bevolking van een grote stad de afgelopen twee jaar heeft gezien dat een ambtenaar iets deed dat niet integer was. Utrechts onderzoek onder vierduizend Nederlandse ambtenaren toonde aan dat acht procent van hen de laatste twee jaar twee of meer misstanden in het openbaar bestuur heeft meegemaakt; ruim twaalf procent had vermoedens van een misstand.

 

Evenmin geruststellend is dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in januari 2007 constateerde dat een aanzienlijk deel van het overheidspersoneel zich negatief over de integriteit van de overheid uitliet. Ons onderzoek in dit dossier van Binnenlands Bestuur toont aan dat belangenverstrengeling onder politici en bestuurders nogal eens wordt gesignaleerd.

 

En toch wordt er voortdurend op het belang van integriteit gehamerd. Politici, bestuurders en ambtenaren en ook maatschappelijke organisaties en de wetenschap betogen al decennia lang hoe cruciaal integriteit is. Zo schreef minister Klaas de Vries van Binnenlandse Zaken in 1999 aan de Tweede Kamer: ‘Behoud en bevordering van integriteit vergen permanente aandacht.’ Inderdaad, integriteit, je kunt er nooit genoeg van hebben.

 

De ratio ervan is duidelijk: wij eisen als burgers van het openbaar bestuur dat het onkreukbaar, onafhankelijk en transparant is en te allen tijde bereid is daarover openbare verantwoording af te leggen. Een onkreukbaar bestuur is immers een van de grondslagen van onze democratische rechtsstaat. Toch is het moeilijk aan te geven hoe het met de onkreukbaarheid van de overheid is gesteld. Er zijn zoveel verschillende overheidsorganisaties en – wat belangrijker is – corruptie, fraude, belangenverstrengeling en informatiemisbruik spelen zich in het geniep af, ze onttrekken zich doorgaans aan onze waarneming. Daarom is elke indicatie ‘hoe erg het is’ een slag in de lucht. Wel is het mogelijk iets te zeggen over de stand van het integriteitsbeleid. Een korte inventarisatie.

 

Bewust

 

Een belangrijke verdere stap op het pad van het integriteitsbeleid is gezet met de recente aanvulling van de Ambtenarenwet, bedoeld om zowel de integriteit als het integriteitsbewustzijn aan te scherpen. Alle overheidsorganen moeten een ambtseed afnemen en alle ambtenaren moeten hun nevenactiviteiten aanmelden. Ook moet de overheidsorganisatie elk jaar een verslag over het gevoerde integriteitsbeleid uitbrengen, om niet alleen het beleid bij de tijd te houden maar ook het integriteitsbewustzijn bij politici, bestuurders en ambtenaren levend te houden.

 

Deze aanscherping moet worden gezien tegen de achtergrond van wat we al aan integriteitsregels en procedures hebben. Ze maken de bureaucratie weliswaar nog meer tot bureaucratie, maar ze zijn wel wezenlijk om te garanderen dat beslissingen over subsidies, vergunningen, aanbestedingen en uitbestedingen, grondtransacties en betalingen en over het vaststellen en wijzigen van bestemmingsplannen zuiver worden genomen.

 

Er zijn regels voor informatiebeveiliging en inkoopprocedures, er is functiescheiding en functieroulatie, kwetsbare functies zijn in kaart gebracht, nieuwe medewerkers worden gescreend en het interneten e-mailgebruik voor privé-doeleinden is aan banden gelegd om ontsporingen te voorkomen. Een geschenkenregeling moet het aannemen van giften transparant maken, goederen en diensten van de overheid mogen alleen voor de uitoefening van de functie worden gebruikt (betaalpas, mobiele telefoon, auto met chauffeur).

 

Ten slotte is er als sluitstuk de gedragscode die de cultuur in de organisatie (‘zo zijn onze manieren’) vastlegt. Elk zichzelf respecterend overheidsorgaan heeft een of meer vertrouwenspersonen bij wie (klachten over of vermoedens van) integriteitsschendingen kunnen worden gemeld en die volgens een bepaald protocol de melding (laten) onderzoeken. Het hoeft daarbij niet alleen te gaan om corruptie, fraude of belangenverstrengeling, alle mogelijke integriteitsschendingen kunnen worden aangekaart, zoals vriendjespolitiek, pesten, seksuele zinspelingen, intimidatie en ongewenste intimiteiten.

 

Daarmee is integriteit uitgebreid tot de kern die deze waarde in de organisatie vertegenwoordigt: het gaat om de morele instelling, de onkreukbaarheid tegenover de ander. Daar komt bij dat onkreukbaarheid voor de gehele keten geldt, alle onderdelen (ambtelijke dienst, bestuur, volksvertegenwoordiging) moeten onkreukbaar zijn anders is het resultaat per definitie ‘besmet’.

 

Het is nooit goed of het deugt niet. Dat geldt in ieder geval voor integriteit, want bij nogal wat regelingen gaat het niet alleen om het feitelijke resultaat, maar ook om de intentie, de indruk die wordt gewekt: de schijn tegen moet worden vermeden. De politicus, bestuurder of ambtenaar moet zorgen dat er geen aanleiding tot een verdachtmaking is. Wij, als samenleving, zijn zelfs zo veeleisend geworden, dat we ook voor gedragingen in de privésfeer onkreukbaarheid eisen. Voor een minister, wethouder of topambtenaar hangt die eis samen met de waardigheid van het ambt, de voorbeeldfunctie die daaraan is verbonden en het overheidsgezag dat ermee wordt bekleed.

 

Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid benadrukt in zijn studie over Waarden, normen en de last van het gedrag dat openbare gezagsdragers het voorbeeld moeten geven van een integer openbaar bestuur. Maar zij niet alleen. De lat komt steeds hoger te liggen, want ook street level bureaucrats moeten er aan geloven: de wijkagent, de handhaver van het terrassenbeleid en de controleur van de inspectiedienst dienen zich in hun directe contacten met burgers bewust te zijn van de gevolgen van het privégedrag voor hun rol als gezagsdrager.

 

Risico’s

 

Onze samenleving heeft met veel meer integriteitsschendingen te maken dan haar lief is: in het publieke bestel maar ook onder aannemers, in de vastgoedwereld, bij advocaten, notarissen en wetenschappers en onder topmanagers van bedrijven en banken. We merken door de toegenomen transparantie in onze samenleving veel meer zaken op en we nemen elkaar de maat. De samenleving is kritisch. Zuiverheid van bestuur en zuiverheid van gedrag zijn belangrijk geworden in bestuur, maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven. Het is de achillespees van ons maatschappelijk bestel. We eisen betrouwbaarheid, vertrouwen, veiligheid, maatschappelijk verantwoord ondernemen en zuiverheid van handelen van advocaten, accountants en notarissen.

 

Maar het openbaar bestuur wordt extra de maat genomen. Het onderscheidt zich van private organisaties doordat het in dienst staat van het algemeen belang. Als de integriteit van een overheidsorganisatie in het geding is, raakt dat niet alleen haar eigen functioneren (om de controle over de organisatie niet te verliezen), het doet ook afbreuk aan het vertrouwen dat de burger in het staatsbestel, de overheid, stelt en aan de legitimiteit van onze rechtsorde.

 

De belangrijkste risico’s waaraan overheidsorganisaties, politici, bestuurders en ambtenaren bloot staan, zijn misbruik van bevoegdheden, oneigenlijk gebruik van de overheidspositie, belangenverstrengeling en misbruik van overheidsinformatie. En de verleidingen zijn groot en liggen overal op de loer. Vaak gaat het (nog steeds) mis bij het verlenen van vergunningen en het toekennen van subsidies, het aanbesteden van opdrachten, het uitbesteden van diensten, onkostendeclaraties en het bevoordelen van familie en relaties. Veel risico’s worden in de hand gewerkt door gebrek aan toezicht en controle, diffuse regels, ontoereikende procedures, geen functiescheiding, een gesloten organisatiecultuur (onskent- ons), publiek-private samenwerkingsverbanden, nevenfuncties en het door private organisaties laten uitvoeren van overheidstaken waarin familieen vriendschapsrelaties een (onzichtbare) rol spelen.

 

Beleid genoeg?

 

Hoe krijgen we iedereen op één lijn? Niet alleen door nog meer regels en procedures. Het gaat uiteindelijk om de mentaliteit. Dat raakt de organisatiecultuur. Een beproefd recept neemt bestuurders en ambtenaren mee naar integriteitssessies om er allerlei morele dilemma’s te laten behandelen. Het ‘geweten’ wordt er geprikkeld, morele waarden opgepoetst en het morele bewustzijn aangescherpt. Gewetensvorming is nooit weg, sinds God uit Jorwerd is verdwenen missen we het door godsdienst geschraagd moreel fundament. De verticale moraliteit van de catechismus is voor een horizontale ingewisseld, voor een ‘wat gij niet wilt dat u geschiedt, doe dat ook een ander niet’- mentaliteit.

 

Dat is een zwak moreel kompas voor praktisch ingestelden onder ons, die er wat ruime maatstaven op nahouden: het persoonlijk geweten op de automatische piloot van het egocentrisme. Zou het niet beter zijn zoveel vertrouwen in de mensheid te laten varen en te kiezen voor heldere regels en strakke procedures? De onkreukbaarheid van het bestuur zal er wel bij varen.

 

Vandaar dat u ons niet hoort zeggen dat het inmiddels welletjes is. Integriteit genoeg? Nee, het kan altijd beter, want zodra de teugels worden gevierd, de aandacht verslapt en onze samenleving het vooral van vertrouwen moet hebben, slaat het virus toe en neemt het bezit van ons brein: greed is good. Daarom komen we met nog wat suggesties om enkele zwakke plekken te repareren.

 

Regelgeving

 

Allereerst de regelgeving voor klokkenluiders. Ze zijn als een vergeten categorie te beschouwen, maar van wezenlijk belang voor de integriteit van de samenleving. Er zijn ambtenaren en leidinggevenden die het aandurven intern of via de pers misstanden in de eigen organisatie aan de kaak stellen. De grote helden zijn bekend (Ad Bos, Paul van Buitenen, Paul Schaap, Fred Spijkers), maar er zijn zoveel kleinere goden, melders die het niet gemakkelijk hebben.

 

Miskend, gefrustreerd en vaak ook nog financieel berooid, moeten ze hun weg vinden nadat ze misstanden aan de kaak hebben gesteld. Er is geen rechtsbescherming tegen represailles en het risico van financiële schade voor de klokkenluider is groot. En wat gebeurt er met hen die alleen intern melden? We weten het helaas niet.

 

Als het aan minister Ter Horst ligt – ze noemt de situatie ronduit zorgelijk en heeft een actieplan aangekondigd - komt er een algemene klokkenluiderswet. Daarin moet volgens ons staan dat iedereen misstanden moet kunnen melden. De bureaucratie en de drempels voor klokkenluiders moeten worden geslecht, alle meldingen over integriteitsschendingen moeten met zorg worden behandeld, de oprechte melder moet reële (ook financiële) bescherming worden geboden en misbruik van melden moet strafrechtelijk worden aangepakt.

 

Ten tweede moet de integriteit van de overheid beter worden bewaakt. We weten het uit de praktijk. Regelmatig komen ze langs en ze zijn er in soorten en maten, gemeenten als Dinkelland, Almelo en Bergen op Zoom. Het topje van de ijsberg, als u het ons vraagt, want bij het toekennen van vergunningen, bouwkavels en subsidies kan er veel mis gaan en gaat er ook veel mis. De lokale politiek (gemeenteraad en bestuurders) is nu eenmaal met lokale maatschappelijke organisaties verweven en persoonlijk misbruik, ook als het voor familie of buren is, ligt op de loer.

 

Dat levert gemakkelijk het gevaar op van belangenverstrengeling, vriendjespolitiek, cliëntelisme, valsheid in geschrifte en corruptie. Daar is nog een wereld te winnen, want het vertrouwen van de burger in de politiek wordt vooral daar gemaakt en gebroken. In grote lijnen kan worden gesteld: hoe concreter de regeling, hoe effectiever. De integriteit loopt gevaar als regels of criteria onduidelijk zijn, ambtenaren hun eigen werkmethoden en controles organiseren, en bestuurders van alles beloven en toezeggen en in hun ambt hun eigen belang dienen.

 

Ten slotte gaan we naar het hart van de democratie, de politieke partijen. De financiering ervan ligt onder vuur, vooral nu nieuwe bewegingen aan het politieke firmament zich door de ‘Vrienden van’ laten financieren en het zicht op hun weldoeners door slimme constructies aan het externe oog wordt onttrokken. Het zijn privé-ondernemingen in het politieke bestel. Ze hebben geen leden en geen controlerende organen en hun financiers blijven geheim.

 

Maar één ding is duidelijk: de financiers gaan uit van het principe ‘voor wat hoort wat’. Ook op lokaal niveau is er weinig zicht op het onafhankelijk functioneren van politieke partijen en op de financiering van hun verkiezingscampagnes. Er hoeven geen schandalen uit te breken om een goed gesprek daarover op gang te brengen. Een fatsoenlijke publieke financiering van (aspirant-) politieke partijen, een strakkere regeling voor het aannemen van donaties en publieke controle op het financieel reilen en zeilen van elke politieke partij is gewenst om uitwassen tegen te gaan en eerlijke concurrentie tussen partijen te bevorderen.

 

Volgende fase

 

Ook uit de resultaten van dit onderzoek in deze Binnenlands Bestuur, is het beeld te destilleren dat er nog veel integriteitsschendingen worden gesignaleerd. Integriteit, je kunt er nooit genoeg van hebben, zo blijkt opnieuw. Toch kunnen we ook constateren dat in betrekkelijk korte tijd integriteit bij de overheid veel aandacht heeft gekregen. Ook dat maakt ons onderzoek duidelijk.

 

Tijd dus voor de volgende fase: good governance, goed besturen, integriteit integreren in al het overheidshandelen, de rechtsstaat en de democratie respecteren, legaliteit en legitimiteit van beleid realiseren en streven naar effectiviteit en efficiëntie. In de verbinding ligt de kracht, dat typeert goed besturen.

 

Prof.dr. J.H.J. van den Heuvel en prof.dr. L.W.J.C. Huberts zijn verbonden aan de Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur van de Vrije Universiteit in Amsterdam.