Hét uitgangspunt voor gemeentelijke herindeling blijft dat die ‘van onderop’ moet komen. Gemeenten zijn dus als eerste aan zet, de provincie vervult vooral de rol van moderator van het herindelingsproces. Het kabinet houdt wettelijk het initiatief voor herindeling, maar het ministerie van Binnenlandse Zaken belooft in het nieuwe concept Beleidskader gemeentelijke herindeling dat het kabinet geen herindelingsvoorstellen zal initiëren.

‘Van onderop’ betekent niet dat alle betrokken gemeenten het eens zijn. ‘Draagvlak betekent niet altijd unanimiteit.’ Als één of meerdere gemeenten tegen de voorgestelde fusie zijn en/of er ‘geen uitzicht bestaat op een gezamenlijk gedragen voorstel van de gemeenten die betrokken zijn bij een herindelingsproces’, mag en kan de provincie het initiatief voor herindeling overnemen. De provincie beoordeelt ‘welk belang het zwaarst weegt: dat van de gemeenten die de fusie wensen of dat van de minderheid van gemeenten die tegen is. De provincie moet daarbij streven naar voldoende regionaal draagvlak en ‘een zo groot mogelijk bestuurlijk draagvlak’, dat wil zeggen goedkeuring van de gemeenteraad. Maatschappelijk draagvlak, bijvoorbeeld via referenda, is een zaak van de gemeente, het is geen criterium waar de provincie rekening mee moet houden.

Nieuwe rol

Het zo beschrijven van de rol van de provincie is nieuw ten opzichte van het huidige, in 2002 vastgestelde, beleidskader voor herindeling. Hierin ontbreekt een duidelijke beschrijving van de toetsende rol van de provincie.

In het nieuwe beleidskader voor herindeling wordt het uitgangspunt gehanteerd dat maximaal twee bestuurslagen zich met een onderwerp dienen bezig te houden: voor gemeentelijke herindeling zijn dat provincie en gemeente. ‘Dat vraagt een terughoudende opstelling van het kabinet.’ Het strookt niet met het uitgangspunt dat herindeling ‘van onderop’ moet plaatsvinden als op rijksniveau afwegingen, die op gemeentelijk en provinciaal niveau zijn gemaakt, als het ware worden overgedaan. Het kabinet zal zich daarom beperken tot een procesmatige toets: of provincie en gemeenten het herindelingsproces fatsoenlijk hebben gedaan en alle criteria hebben getoetst en beoordeeld.

In het concept-beleidskader spreekt Binnenlandse Zaken zich niet uit over een minimumnorm voor de omvang van gemeenten. Er bestaat namelijk geen causaal verband tussen de bestuurlijke schaal (inwonertal) en het vermogen van een gemeente om maatschappelijke opgaven op te pakken en wettelijke taken adequaat te kunnen vervullen, de zogeheten bestuurskracht. Het stuk van minister Ter Horst en staatssecretaris Bijleveld van Binnenlandse Zaken ligt momenteel voor inspraak bij de koepelorganisaties van gemeenten, VNG, en provincies, IPO. 

Zes criteria voor fusie

Voor gemeentelijke herindeling zijn zes criteria doorslaggevend, zo blijkt uit het concept vernieuwd Beleidskader gemeentelijke herindeling van Binnenlandse Zaken:

1. Draagvlak: er moet voldoende bestuurlijk, maatschappelijk en regionaal draagvlak zijn;

    

2. Bestuurskracht: de nieuwe gemeente moet beschikken over een robuuste ambtelijke organisatie die in personele zin minder kwetsbaar is en een versterkte positie heeft op de arbeidsmarkt;

    

3. Duurzaamheid: na de herindeling moet de nieuwe gemeente niet meteen in een nieuwe herindelingsdiscussie terechtkomen;

    

4. Interne samenhang: die moet logisch zijn en daarom mag de nieuwe gemeente geen administratieve eenheid zijn waarmee inwoners en maatschappelijke organisaties zich niet of nauwelijks verbonden voelen;

    

5. Regionale samenhang en evenwicht: de regionale bestuurlijke verhouding moet door herindeling sterker worden;

    

6. Planologische ruimtebehoefte: als ruimtelijke knelpunten (wegenstructuur) niet door intergemeentelijke samenwerking worden opgelost, is gemeentelijke herindeling mogelijk als een meer duurzame, bestuurlijke oplossing.

    

Fusiegolf aanstaande

Een golf van gemeentelijke fusies is in aantocht. Als alle procedures op tijd worden afgerond, zijn Rozenburg (fusie met Rotterdam), Reiderland, Scheemda, Winschoten (de nieuwe Groningse gemeente Oldambt), Arcen en Velden (fusie met Venlo), Helden, Kessel, Maasbree en Meijel (een nieuwe gemeente in Midden-Limburg), Horst aan de Maas, Sevenum en een deel van Meerlo-Wanssum (een nieuwe gemeente in Midden-Limburg) en een ander deel van Meerlo-Wanssum (fusie met Venray), Moordrecht, Nieuwerkerk aan den IJssel en Zevenhuizen-Moerkapelle (de nieuwe gemeente Zuidplas in Zuid-Holland) aan hun laatste jaar bezig. De bedoeling is ook dat de vier Utrechtse gemeenten Breukelen, Ronde Venen, Abcoude en Loenen fuseren tot een nieuwe gemeente Ronde Venen.

De voorbereidingen worden getroffen voor een grootscheepse fusie per 1 januari 2011 van Sneek, Wymbritseradiel, Nijefurd, Bolsward en Wûnseradiel tot de nieuwe Friese gemeente Zuidwesthoek en Skarsterlân, Gaasterlân-Sleat en Lemsterland tot de nieuwe gemeente Skarsterlân.

In Limburg willen Eijsden en Margraten per 2011 fuseren en Bergen, Gennep en Mook en Middelaar tot een nieuwe gemeente in de kop van Limburg.

In Brabant werken Lith en Oss driftig samen aan een nieuwe gemeente.

Voor het Gelderse Scherpenzeel en de Utrechtse gemeenten Woudenberg en Renswoude is het fusieproces gestart, maar dat stuit op verzet van Renswoude.

In Noord-Holland ligt er het voorstel tot de fusie van Bussum, Muiden, Naarden en Weesp, maar ligt Bussum dwars. In West-Friesland willen Andijk, Medemblik en Wervershoof fuseren, maar dat stuit op verzet bij de buurgemeenten. Per 2012 willen Graft-De Rijp, Schermer en Zeevang, het liefst samen met Beemster, in dezelfde provincie ook een nieuwe gemeente vormen. In Friesland heeft Leeuwarderadeel zich bereid verklaard tot herindeling en in Zuid-Holland denken Goedereede, Dirksland, Middelharnis en Overflakkee na over de beste vorm van samenwerking en is men het eens om Waddinxveen met Gouda samen te voegen.

Correcties en aanvullingen, geplaatst in Binnenlands Bestuur 3, 23 januari 2009

De gemeenten Gaasterlân-Sleat, Lemsterland en Skarsterlân fuseren niet per 1 januari 2011 zoals in ‘Fusiegolf aanstaande’ (Binnenlands Bestuur 3, 16 januari, pagina 17) staat. Gaasterlân-Sleat wil graag per 1 januari 2011 of zo kort mogelijk daarna de drie gemeenten samenvoegen. Skarsterlân staat positief tegenover een eventuele fusie van de drie gemeenten, eventueel per 1 januari 2012. Lemsterland beraadt zich over de gewenste bestuurlijke toekomst.