of 58959 LinkedIn

Hoogleraar: ‘Financiële verhoudingen lopen vast’

De snelle bestuurlijke ontwikkelingen van de laatste jaren – decentralisaties, regionalisering – maken het nodig de financiële verhoudingen fundamenteel te herzien.

De bestuurlijke omgeving van gemeenten is de laatste jaren sterk veranderd. De manier waarop gemeenten worden bekostigd loopt daarbij achter. Het is volgens hoogleraar Maarten Allers tijd om keuzes te maken.

De hoogleraar economie van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen en directeur van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) stelt dat in een essay in Binnenlands Bestuur. De snelle bestuurlijke ontwikkelingen van de laatste jaren – decentralisaties, regionalisering – maken het nodig de financiële verhoudingen fundamenteel te herzien.

 

Bijstandsuitkeringen

In discussies over financiële verhoudingen – hoe moeten we gemeenten bekostigen? – wordt volgens hem vaak over het hoofd gezien dat beleidsvrijheid daarin een bepalende factor is. De mate van beleidsvrijheid is van groot belang bij het bepalen van de optimale bekostigingswijze van gemeentelijke taken. ‘Bij taken met weinig beleidsvrijheid staat de beschikbaarheid van voldoende geld voorop. Het geld wordt lokaal niet of nauwelijks afgewogen tegen andere bestedingswijzen. Gemeenten moeten immers aan landelijke geldende normen voldoen. Wie in aanmerking komt voor een bijstandsuitkering moet die krijgen; dat mag niet afhankelijk zijn van de gezondheid van de gemeentekas. Financiering via specifieke middelen heeft dan de voorkeur. Kostendekkende rijksuitkeringen (bijstand) of prijzen (paspoort) zijn de meest voor de hand liggende mogelijkheden’, aldus Allers.

Voorzieningen waarover gemeenten veel zeggenschap hebben, kunnen daarentegen beter uit de algemene middelen worden betaald. Allers: ‘Door de kosten en de baten van verschillende voorzieningen tegen elkaar af te wegen, bepalen gemeenten dan zelf het optimale voorzieningenniveau. Hier kan de eigen gemeentelijke belasting een veel grotere rol gaan spelen. Daarmee wordt een bewustere afweging gemaakt. Rijksuitkeringen worden standaard uitgegeven; lastenverlichting komt hier zelden als optie ter sprake. Ook geeft een grotere rol van eigen belastingen gemeenten de vrijheid meer uit te geven dan rijksuitkeringen toelaten. Dat moeten we bij decentraal belegde taken immers aan de lokale democratie overlaten.’

 

Gemeentelijke belastingen

Niet alle eigen taken kunnen via gemeentelijke belastingheffing worden bekostigd. Het overige kan worden gefinancierd uit een ongebonden rijksuitkering. De algemene uitkering uit het gemeentefonds kan volgens hem wel kleiner en de verdeling ervan eenvoudiger. ‘Verevening van kostenverschillen tussen gemeenten hoeft niet zo ver te gaan als nu nog het geval is, omdat verschillen in voorzieningen met veel beleidsvrijheid immers meer worden geaccepteerd. Bij een dergelijke uitkering passen ook geen van rijkswege ingebrachte prikkels. Dat zou in strijd zijn met het principe van beleidsvrijheid. Gelukkig maar, want juist bij taken die gemeenten allemaal anders invullen is een prikkel tot doelmatigheid zeer lastig in de financiering in te bouwen. Het hoeft ook niet, omdat ondoelmatig bestuur via de lokale democratie kan worden afgestraft. Of niet, dat mogen de lokale kiezers helemaal zelf weten. De gevolgen dragen zij immers zelf’, aldus Allers.

 

Balans verschoven

Door enkele grote decentralisaties, in 2015 maar ook al eerder (bijstand, Wmo), is de balans tussen publieke en persoonsgebonden diensten volgens Allers verschoven. Een veel kleiner deel van het gemeentelijke takenpakket bestaat nog uit publieke diensten. Persoonsgebonden diensten betreffen vaak mensen met een minder gunstige sociaal-economische positie. ‘Wanneer deze volledig uit lokale belastingopbrengsten zouden moeten worden bekostigd, dan zou de belastingdruk in gemeenten met veel ‘klanten’ hoger zijn dan elders. Welgestelden kunnen verhuizen naar goedkope gemeenten met veel soortgenoten, zodat gemeenten met een zwakke sociaal-economische structuur hun belastingtarief steeds verder moeten verhogen om nog genoeg binnen te krijgen. Daarom is het verstandig om voorzieningen met een herverdelend karakter grotendeels centraal te financieren, via rijksuitkeringen. Kleinere maatwerkvoorzieningen (gemeentelijk armoedebeleid) kunnen wel lokaal worden bekostigd. Het toegenomen aandeel van herverdelende voorzieningen in de gemeentelijke uitgaven legt dus een plafond in het aandeel van de gemeentelijke inkomsten dat via de lokale belastingen kan worden vergaard. Maar dat plafond is nog lang niet bereikt.’

 

Sociale taken

De persoonsgebonden diensten die in 2015 zijn gedecentraliseerd, worden bekostigd via het gemeentefonds. Dit bevat sindsdien de integratie-uitkering sociaal domein, die maar liefst 36 procent van het gemeentefonds uitmaakt. Het was de bedoeling deze al in 2018 in de algemene uitkering te laten opgaan. ‘Dat wordt lastig, want uitgangspunten en verdeelmaatstaven verschillen nogal. Ook is de voeding – terecht – anders dan de normering die wordt toegepast voor de algemene uitkering. Met normering wordt bedoeld dat de algemene uitkering trap-op-trap-af meegroeit met de rijksuitgaven. Het is weinig aannemelijk dat de gemeentelijke uitgaven op het sociale domein gelijk opgaan met de rijksuitgaven, waar nu niet veel sociale taken meer in zitten’, verwacht hij.

 

Moderniseren

Decentralisaties hebben het regionale bestuur volgens Allers een enorme zet gegeven. ‘Ook hieraan zijn de financiële verhoudingen nog niet aangepast. Hopelijk is wel duidelijk dat we niet zonder meer op de oude voet verder kunnen’, stelt hij. ‘Er is alle reden voor een grondige herbezinning op de financiële verhoudingen. Gelukkig is het ministerie van Binnenlandse Zaken daar ook mee begonnen. De resultaten worden in 2017 verwacht. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) komt eind dit jaar al met een analyse. Door nu de tijd te nemen om het stelsel te moderniseren zorgen we ervoor dat de financiële verhoudingen weer in de pas gaan lopen met de bestuurlijke verhoudingen. Doen we dat niet dan loopt het decentrale bestuur vast.’
 

Maarten Allers is een van de sprekers op de Inspiratiedag, die Binnenlands Bestuur op 5 oktober organiseert in samenwerking met het Nederlands Gesprekscentrum (NGC). Aanmelden kan via: https://www.isvw.nl/activiteit/lokale-democratie-steigers/

Verstuur dit artikel naar Google+