Decentralisatie heeft z’n prijs

Waterveiligheid? Jeugdzorg? Thuiszorg? Werklozenbegeleiding? Het is goed mogelijk dat het nieuwe kabinet de verantwoordelijkheid voor die taken bij het lokaal bestuur neerlegt. De politieke partijen, zo valt af te leiden uit hun verkiezingsprogramma’s, kozen immers vrijwel zonder uitzondering voor een grootscheepse decentralisatie van rijksen provinciale taken richting gemeenten.

Het bestuur van koepelorganisatie VNG schaart zich in hetzelfde koor en heeft de informateurs per brief - vergezeld van een verlanglijstje - laten weten klaar te zijn ‘voor een verdere versterking van het gemeentelijk takenpakket’. Volgens financieel specialisten tellen de extra taken op tot 17 miljard euro aan kosten. Dat is eens zoveel als wat de gemeenten nu aan algemene uitkering van het Rijk krijgen.

Rijksidee

Voor de 430 gemeenten lonkt dus een verdubbeling van het huidige takenpakket. Of het in dit verband in plaats van ‘lonken’ beter is het woord ‘dreigen’ te bezigen, hangt af van wie je spreekt. Burgemeester Ruud Severijns van het 17.000 inwoners tellende Oirschot behoort tot de laatste categorie. Dat met die decentralisatie is volgens hem voornamelijk een rijksidee. Hem is niks gevraagd.

‘Er wordt te weinig gekeken naar de ontvangende partij’, zegt hij. ‘Ja, voor 100.000+ gemeenten is die decentralisatie wellicht gemakkelijk op te pakken, maar niet voor de gemiddelde gemeente in Nederland. Geen van de gemeenten met de omvang van Oirschot tot zeg Waalwijk met 45.000 inwoners is in staat die extra taken zelfstandig te vervullen. Geen van alle! Schrijf dat maar op.’

Met de gemiddelde gemeente wordt met al die decentralisatieplannen volgens hem geen rekening gehouden, ook niet door de VNG. De top van de gemeentekoepel gooide tot twee keer toe een balletje op om tot de vorming van grotere gemeenten te komen. Tot twee keer toe haalde het VNG-bestuur bakzeil, omdat het de achterban niet op één lijn kreeg. Een goede discussie met de leden vooraf, had dat voorkomen.

‘Bij de VNG klink eigenlijk alleen het geluid van de grote gemeenten door. Ik heb niet de capaciteit om in allerlei landelijke commissies en besturen te gaan zitten om mijn stem te laten horen. En dat geldt voor veel kleine tot middelgrote gemeenten’, weet Severijns.

Differentiatie

Hoe anders is het geluid in een grotere gemeente als Dordrecht. Het college ondersteunt de inzet van de VNG om te komen tot meer decentralisatie, schaalvergroting en herindeling ‘van harte’. Of zoals gemeentesecretaris Maarten Schurink het richting raad verwoordde: ‘Bijzonder aantrekkelijk. Wij zijn er klaar voor.’

Severijns snapt zo’n reactie wel. ‘Het is een fictie dat alle gemeenten dezelfde taakstelling zouden moeten hebben. Grote gemeenten hebben een andere rol dan kleine gemeenten; Amsterdam is echt anders dan Oirschot. We moeten het debat zo zien te krijgen dat er wordt toegewerkt naar een differentiatie in taken, afhankelijk van de grootte van de gemeente. Extra taken kunnen in regionaal verband of bij de provincie worden neergelegd of ze blijven maar bij het Rijk. Tot nu toe krijg je ze min of meer toch opgelegd. Gevolg is dat er veel in tussenlagen - gemeenschappelijke regelingen - is ondergebracht, zoals bij ons in de Regio Eindhoven (SRE).

'Tal van zaken op gebied van bedrijfsvoering doen we in het verband met de vijf Kempen-gemeenten. Dat is de manier om onze lokale autonomie in stand te houden. Je moet er niet aan denken dat de jeugdzorg er ook nog bij komt. Dat kunnen we er absoluut niet bij hebben. Voor Eindhoven ligt het anders, maar laat de jeugdzorg wat ons betreft maar gewoon bij de provincie.’

Bezuinigingen

Zover gaat Eduard Kerssemakers niet. Volgens de voorzitter van de vereniging van middelenmanagers - de FAMO - is het goed gebruik dat gemeenten gegeven opdrachten altijd loyaal uitvoeren. Maar een decentralisatie van alles tegelijk, is volgens hem toch ook te veel van het goede. ‘Alles ineens op het bordje krijgen, vraagt net iets te veel flexibiliteit van gemeenten’, zegt hij. Kerssemakers is daarom voor een gefaseerde decentralisatie van taken.

Om het behapbaar te maken, pleit Kerssemakers bovendien voor de overheveling van taken op één terrein tegelijkertijd. ‘Een samenhangend pakket per sector is het beste. Dat bied je de gelegenheid te focussen,’ zegt hij. ‘Veel organisaties zijn nu druk bezig met het maken van een bezuinigingsslag’, zegt hij. ‘Meer werk zal als gevolg van de bezuinigingen met minder mensen moeten gebeuren. Door de decentralisatie wordt die opdracht alleen maar groter.’

Meer taken dus, maar als gevolg van teruglopende inkomsten zullen gemeenten dat met minder ambtenaren zien te klaren. Kan dat wel? Wat Harry ter Braak betreft, oudgemeentesecretaris van Delft en voormalig griffier van de provincie Utrecht, kan dat wel degelijk. De bestuursadviseur denkt niet dat de noodzaak met minder ambtenaren te moeten werken meer decentralisatie moeilijker maakt. Integendeel.

‘De discussie over beperking van het aantal ambtenaren dwingt om na te denken over efficiency. De financiële krapte genereert druk om die discussie te voeren. En als je het mij vraagt: het kan ook echt met minder ambtenaren,’ zegt hij.

Eduard Kerssemakers is minder stellig, maar hij ziet nog wel een uitweg. ‘Je kan er ook aan denken het kwaliteitsniveau van de taakuitvoering omlaag te brengen. Ja, ook van de wettelijke taken. Wenselijk of niet, daar zit ruimte’, zegt hij.

Voor hem is duidelijk dat eerst en vooral moet worden gekeken naar meer samenwerking tussen gemeenten. Vooral door kleine gemeenten worden vormen van samenwerking volgens hem overal in het land al opgepakt. ‘Als gevolg van de decentralisatie zullen de handen nog meer ineen moeten worden geslagen. De krappe bezetting - vanaf 2014 verlaten veel oudere ambtenaren wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd de organisatie - maakt die noodzaak alleen maar groter.’

Gruwen

Over de vorm waarin die samenwerking moet worden gegoten, verschillen de meningen. Burgemeester Severijns van Oirschot bijvoorbeeld gruwt van het optuigen van nog meer gemeenschappelijke regelingen die democratisch niet gelegitimeerd zijn.

De commissie-Kalden, een van de ambtelijke heroverwegingswerkgroepen die met bezuinigingsvoorstellen kwam voor het openbaar bestuur, koppelde de grootschalige decentralisatie aan een grootschalige herindeling: de vorming van 25 regiogemeenten en afschaffing van de provincies of het laten bestaan van maximaal 100 tot 150 gemeenten, met behoud van de provinciale bestuurslaag.

Trojaans paard

Volgens Jos Wienen, burgemeester van Katwijk, is het een foute veronderstelling dat besturen op grotere schaal effectiever is. ‘Dat is niet waar. Een grotere gemeente levert meer bureaucratie, heeft meer ambtenaren en meer lasten dus voor de burger. Het is dus niet zo dat hoe groter hoe mooier’, zegt hij.

‘Het voorstel om een regiogemeente te vormen en de provincies op te heffen, is het binnenhalen van het paard van Troje. Alle taken naar de gemeente overbrengen, betekent opschalen. Want de gemeente is te klein om alle taken aan te kunnen.’ Het verdwijnen van de provincies is volgens hem een misverstand. Het betekent in de praktijk niets anders dan dat de gemeente wordt afgeschaft en dat er kleine provincies ontstaan.

‘Als we opschalen tot een stuk of 25 gemeenten, op het niveau van de veiligheidsregio, dan zitten we hier in Hollands-Midden met een gemeente die zich uitstrekt van Hillegom tot Schoonhoven. Dat zijn plaatsen die niets met elkaar hebben. De 45 raadsleden en 6 dagelijkse bestuurders zullen als een soort raad van bestuur gaan fungeren. Dan hebben inwoners geen bestuur meer’, zegt hij.

Wienen houdt vast aan vier bestuurslagen, maar wel met een heldere taakverdeling. Het is óf opschalen óf taken door een regio laten behartigen die de gemeente niet aan kan. Dat laatste naar het voorbeeld van de Kreis in Duitsland. ‘Dat is dus niet gericht tegen een grote gemeente, maar een pleidooi om aan te sluiten bij de belevingswereld van de burgers’, zegt hij.

Bestuursadviseur Harry ter Braak zegt sterk het gevoel te hebben dat de discussie over meer decentralisatie te veel door dogma’s wordt bepaald. ‘Het oude dogma is: je moet het zelf doen. Maar het kan ook anders, zo laat de gemeente Ten Boer zien door ambtelijk nauw samen te werken met de gemeente Groningen.

'De raad van Ten Boer zegt dat ze betere beleidsdocumenten krijgen dan vroeger, het college zegt dat ze betere adviezen krijgen. En de burger krijgt betere dienstverlening en is ook nog eens goedkoper uit. Ten Boer bespaart door deze samenwerking 300.000 tot 350.000 euro per jaar’, aldus Ter Braak.

Bestuurlijke structuren zitten volgens hem vast in dogma’s die in de praktijk de werkelijkheid niet meer dekken. Eén ervan is dat elk onderwerp zijn eigen ambtenaren heeft. ‘Als je kijkt naar de gemiddelde gemeente zijn de hoeveelheid verbonden partijen bij een onderwerp zo groot, dat de uitvoering al lang voornamelijk buiten de directe lijn van bestuurder-ambtenaar plaatsvindt. Net als bij zbo’s is veel werk al lang elders, buiten de bestuurlijke structuur georganiseerd.’

Angst

De ‘BEL’-gemeenten (Blaricum, Eemnes en Laren) noemt Ter Braak als ander voorbeeld. Het betreft een lichte gemeenschappelijke regeling, waarbij het beleid wordt gemaakt door de colleges en de raden van de drie gemeenten. Alle drie de gemeenten hebben volstrekt eigen lijnen en er is één uitvoeringsorganisatie. De samenwerking was overigens gericht op verbetering van kwaliteit en continuïteit, in plaats van op besparing. Die is daar dus ook niet uit gekomen.

Ter Braak: ‘Veel gemeenten kiezen voor samenwerkingsverbanden, omdat zij zich dan veilig wanen tegen herindeling. Maar doordat men in allerlei samenwerkingsverbanden zit, is men wel extra duur uit. ‘In veel samenwerkingsverbanden zitten wethouders die het in de broek doen, uit angst hun zelfstandigheid te verliezen. Waarom niet de uitvoering in een uitvoeringsorganisatie onderbrengen? Je ziet wel een groeiend aantal wethouders dat daar anders over denkt en kijkt wat het oplevert. Maar als angst de drijfveer is, dan wordt het samenwerkingsverband een drama.’

Type

Wethouders realiseren zich volgens Ter Braak steeds vaker het verschil in opgaven waar ze voor staan. ‘Belasting heffen, dienstverlenen, beheer openbare ruimte en zelfs vergunningverlening en handhaving zijn vooral productieprocessen waar je als wethouder niet te veel mee moet bemoeien. Dat moeten professionals goed regelen. Dat stelt eisen aan de schaal van de uitvoering, zonder verlies van bestuurlijke ruimte.

'Het werken aan een vitale gemeenschap en het ontwikkelen van een adequate infrastructuur vormt de echte opgave die in veel gebieden niet per se opschaling vraagt. Dat vraagt slim organiseren. Dat kan met een beperkt aantal mensen’, zegt hij.

Ter Braak heeft overigens de verwachting dat het wel de goede kant uit gaat. ‘Ik zie een ander type wethouders komen. Je hebt nu pas echt wethouders die het dualisme veel beter hanteren. Er zijn er ook veel meer die zijn opgegroeid met een zakelijk wordende overheid.

'Het grote verschil is dat wethouders vroeger vaak een oude éénmanszaak hadden. Ze waren gewend alles zelf te doen. Nu heb je veel meer wethouders die wat van de wereld hebben gezien, die in Zuid-Amerika, Australië zijn geweest. De meesten hebben niet meer de behoefte om op de vierkante millimeter besluiten te nemen. Een nieuw type wethouders dus, dat niet op de klassieke manier van macht bestuurt.’

Vóór of tegen mega-herindeling?

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten gaat op 12 november met de leden in discussie over hoe de bestuurlijke kaart van Nederland er uit moet komen zien. Een keuze voor of tegen grootschalige herindeling. Het onderwerp stond geagendeerd tijdens de algemene ledenvergadering vorige maand in Leeuwarden, maar werd op het laatste moment van de agenda geschrapt: de achterban voelde zich overvallen door het voorstel van de VNG-top te koersen richting grootschalige herindeling van gemeenten. De VNG trekt het boetekleed aan over die aanpak.

‘Achteraf moeten wij vaststellen dat er onvoldoende tijd was om te komen tot een voldragen discussie’, schrijft de VNG in een brief aan de leden. Uit de reacties voor, tijdens en na de ledenvergadering bleek dat er bij de leden ‘uiteenlopende visies bestaan op de toekomst van het openbaar bestuur’.

Het bestuur kiest voor een ledendiscussie over een substantiële bestuurlijke herinrichting, mede in het licht van de financieel onzekere periode. Aan de orde komen o.m. de vorming van veiligheidsregio’s en regionale uitvoeringsdiensten. Vanaf augustus zijn eerst bijeenkomsten in alle provincies. Ook de provinciale afdelingen en de verenigingen van gemeentesecretarissen, burgemeesters, griffiers, wethouders en raadsleden worden erbij betrokken.

Gepraat wordt aan de hand van de ideeën en ervaringen van gemeenten zelf, en eerder verschenen stukken van de Raad voor het openbaar bestuur, de heroverwegingswerkgroep Openbaar Bestuur (de commissie-Kalden), de commissie Talent (de commissie-Van Boxtel) en de discussienota Thorbecke 2.0 van de VNG. De bijeenkomsten staan onder leiding van ervaren (oud-)bestuurders. De uitkomsten vormen de basis voor de buitengewone ledenvergadering op 12 november. De locatie daarvan is nog niet bekend.

Op de kleintjes letten

Kleine gemeenten krijgen de kans ‘direct en exclusief’ in gesprek te gaan met het bestuur en de directie van de VNG. Op 8 september is een bijeenkomst met dat doel in het plaatsje Halfweg. Kleine gemeenten zeggen zich vaak miskend te voelen in de VNG. Zo zou het bestuur te veel onder invloed staan van de grote gemeenten. Samen met Haarlemmerliede en Spaarnwoude belegt de VNG daarom speciaal een sessie met de kleintjes om te praten.

Onderwerp is de inzet van de VNG bij de kabinetsformatie. De bijeenkomst is bedoeld voor raadsleden, burgemeesters, wethouders, griffi ers en secretarissen van de kleine gemeenten.