‘Wet Hof frustreert investeringen in lokale economie’

Geen geld hebben om uit te geven is een probleem. Geld hebben en het niet mogen uitgeven, wordt dat direct ook voor decentrale overheden. Boosdoener is de Wet Houdbare overheidsfinanciën (Hof). De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) kraakt het wetsvoorstel. ‘Investeren mag niet meer, huren of leasen wel.’

De Wet Hof vertaalt de scherpere Europese afspraken van het Stabiliteits- en Groeipact in nationale wetgeving. Volgens die afspraken dient Nederland het financieringstekort te beperken tot 3 procent van het bruto binnenlands product. De beperking gaat gelden vanaf 2013. Dit heeft verstrekkende gevolgen voor de medeoverheden, want de beheersing van het EMU-saldo geldt als een gezamenlijke verantwoordelijkheid.

Het betekent een beperking van de begrotingsvrijheid van decentrale overheden. En erger nog, wie de EMU-tekortnorm overschrijdt, riskeert een boete. Ja, zelfs in het geval dat het rijk zelf geen boete heeft gekregen en zelfs als de totale Nederlandse overheid onder de tekortnorm van 3 procent blijft.

Inperking
Het wetsvoorstel dat dit alles moet gaan regelen, ligt al maanden voor advies bij de Raad van State. Of het nog door het demissionaire kabinet wordt ingediend, is ongewis. Het ministerie van Binnenlandse Zaken wil er desgevraagd in dit stadium niet veel over kwijt (zie ‘Wachten op de wet’). De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) blijkt in een nog vertrouwelijk advies aan minister De Jager van Financiën – in handen van Binnenlands Bestuur – uiterst kritisch over zijn wetsvoorstel. In het reeds uit maart (!) daterende advies stelt de Rfv dat de wet de budgettaire vrijheden van gemeenten, provincies en waterschappen dusdanig sterk inperkt, dat deze in de knel komen en bestuurlijk en maatschappelijk gezien ongewenste effecten tot gevolg heeft.

Een aparte EMU-tekortnorm voor gemeenten, provincies en waterschappen betekent de zoveelste verkleining van hun speelveld. Ze moeten immers al een sluitende begroting hebben – met als uitgangspunt dat er over meerdere jaren bezien evenveel geld binnenkomt als er wordt uitgegeven – en de lastendruk beperken. Extra lastig is dat decentrale overheden niet met een kasstelsel werken, zoals het rijk, maar met een baten- en lastenstelsel. In een baten- en lastenstelsel worden investeringen afgeschreven, maar voor de EMU-normen is het moment van uitgave bepalend voor de belasting van het EMU-saldo. Dat geeft dus problemen bij de aanwending van beschikbare vermogens en boekwinsten. Inzet daarvan, bijvoorbeeld ontstaan door de verkoop van aandelen of door gereserveerde besparingen, beïnvloedt het EMU-saldo in negatieve zin. Van een toename van de schuld is evenwel geen sprake.

De Rfv heeft becijferd dat een aantal gemeenten, mede door de verkoop van aandelen in energiebedrijven in 2009, gezamenlijk 5,7 miljard euro extra financieringsruimte beschikbaar heeft. Gemeenten die dat beschikbare geld willen gebruiken voor bijvoorbeeld de aanleg van riolering of de bouw van scholen of wegen, belasten daarmee hun EMUsaldo.

Wrang
Voor de provincies is de situatie volgens de Rfv extra wrang. Mede door de verkoopopbrengst van aandelen in energiebedrijven en door reserveringen voor toekomstige uitgaven beschikken zij over een reserve van maar liefst 18 miljard euro. ‘De verplichting om een EMUsaldo van nul te realiseren, zou betekenen dat zij hun reserves niet kunnen aanwenden voor het doen van investeringen, terwijl zij juist worden geacht een deel van hun kapitaal in te zetten voor het realiseren van maatschappelijke opgaven. Het gaat dan om investeringen in infrastructuur, herstructurering van bedrijventerreinen, natuurontwikkeling’, aldus het advies. Bovendien, zo laat de Rfv de minister fijntjes weten, liggen aan deze toekomstige uitgaven in veel gevallen verplichtingen ten grondslag of zijn die recent expliciet overeengekomen met het rijk.

Ook voor waterschappen geldt dat zij in het kader van het afgesloten Bestuursakkoord Water met het rijk worden geacht een deel van hun reserves in te zetten voor het versterken van de primaire waterkeringen in ons land. Dat doen ze om de rijksbegroting te ontlasten. ‘De Wet Hof dreigt dit onmogelijk te maken’, aldus de Rfv.

Met dit alles lijkt de wet zijn doel voorbij te streven. Een strikte vertaling van de normen zoals die uit de wet voortvloeien, frustreert volgens de Rfv de beoogde investeringen van decentrale overheden ter vervulling van hun maatschappelijke opgaven en het nakomen van interbestuurlijke afspraken. Het draagt niet alleen – onbedoeld – bij aan een procyclisch investeringsgedrag, maar ‘het legt ook een zware hypotheek op decentralisaties met een investeringskarakter en op het stimuleren van de economische ontwikkeling.’ Investeringen van decentrale overheden hebben veelal een positief effect op de lokale en regionale economie.

Leasen
De wet zal er volgens de Rfv toe leiden dat bijvoorbeeld gemeenten eerder zullen overgaan tot het huren of leasen van kapitaalgoederen in plaats van daarin zelf te investeren. Daarmee treedt een verstoring van de markt op. ‘Een dergelijke afweging moet op inhoudelijke gronden worden gemaakt, niet om boekhoudkundig aan formele normen te kunnen voldoen.’ De Rfv waarschuwt de minister voor nog een ander gevolg. Voor het doen van investeringen raken gemeenten, provincies en waterschappen aangewezen op onder andere het vergroten van de belastinginkomsten. Minister De Jager krijgt het dringende advies op zoek te gaan naar wegen om deze ongewenste effecten te beperken dan wel te voorkomen.

De CDA-bewindsman krijgt enkele oplossingen aangedragen om het probleem beheersbaar te houden, want het is ‘van nationaal belang om decentrale overheden de ruimte te blijven bieden om bepaalde investeringsuitgaven te doen, zeker wanneer die voortvloeien uit afspraken met het rijk.’ Ter voorkoming van investeringspieken zouden decentrale overheden een soort investeringsfonds kunnen instellen voor alle publieke investeringen. Ze investeren dan niet meer, maar huren of leasen via dat fonds hun wegen, scholen, gronden, schoolgebouwen of ict-systemen. In feite smeren ze hun lasten uit in de exploitatie. Er moet dan wel een private investeerder worden gevonden die als leasemaatschappij wil optreden.

Een andere mogelijkheid is een systeem waarbij individuele EMU-saldi tussen overheden worden vereffend, net zoals dat met emissienormen gebeurt. Gemeenten, provincies en waterschappen stellen dan via een quota-systeem EMU-saldi aan elkaar beschikbaar, ter voorkoming van een collectieve boete.

Schommelreserve
Wat ook helpt, is te komen tot een meerjarig EMU-saldo voor decentrale overheden. Door uit te gaan van zo’n meerjarig saldo is niet de overschrijding in één bepaald jaar bepalend, maar geldt de meerjarige ontwikkeling. Dat biedt de mogelijkheid plussen tegen minnen te laten wegvallen. Wat de Rfv betreft, ligt het voor de hand aan het begin van de kabinetsperiode afspraken te maken over het meerjarig aandeel van decentrale overheden. Dit in combinatie met een soort schommelreserve om eventuele pieken op te vangen.