Beeld budgetoverschot zorg gemeenten ‘sterk vertekend’

Minister Plasterk erkent dat gemeenten in 2015 minder fors geld hebben overgehouden op het zorgbudget dan eerder gesuggereerd. In een brief aan de Tweede Kamer nuanceert hij het eerder door het CBS naar buiten gebrachte overschot van 1,2 miljard euro. Hij laat in het midden wat het uiteindelijke saldo dan wel is.

Op basis van het CBS-bericht van eind oktober vorig jaar is volgens de minister van Binnenlandse Zaken het beeld ontstaan dat gemeenten ‘een aanzienlijk deel’ van het budget sociaal domein niet aan het sociaal domein besteden. Onderzoeken van AEF en Cebeon nuanceren dat beeld, zo moet de PvdA-bewindsman toegeven.

Geen goede interpretatie

Uit de analyse van AEF blijkt dat in de beeldvorming over de landelijke vergelijking van het CBS en de cijfers per gemeente – naar buiten gebracht door het ministerie – een sterke nadruk lag op de grote overschotten die gemeenten zouden hebben op het sociaal domein. De onderzoekers stellen dat de bedragen die uit de vergelijking volgen ‘niet goed geïnterpreteerd zijn.’ Uit de vergelijking kan volgens AEF niet de conclusie worden getrokken dat gemeenten dusdanig fors ‘overhouden’ op het sociaal domein als gesuggereerd. De onderzoekers spreken van een ‘sterk vertekend beeld.’

Niet herkenbare uitkomsten

Belangrijkste oorzaak is dat de getallen die als inkomsten voor het sociaal domein zijn gebruikt, niet mogen worden gezien als daadwerkelijke inkomsten: het zijn bedragen die zijn  ontleend aan de verdeelmodellen voor het sociaal domein in het gemeentefonds. De Arnhemse wethouder Martijn Leisink kwam in een onlangs door hem gemaakte en in Binnenlands Bestuur gepresenteerde reconstructie tot dezelfde analyse.

Ook hij maakte al duidelijk dat de verdeelmodellen niet zijn gemaakt voor het monitoren van het sociaal domein. Ze worden – door het rijk – vooral gehanteerd om een globaal beeld te schetsen van de financiën voor het sociaal domein. Door ze te presenteren als daadwerkelijke inkomsten en ze te zetten naast de in werkelijkheid door gemeenten gedane uitgaven, konden er alleen maar foute en niet herkenbare uitkomsten uitrollen. ‘De veronderstelling dat het toezenden van realisatiecijfers per gemeente de discussie in gemeenten zou ondersteunen, bleek in de praktijk niet zo uit te werken’, aldus Plasterk.

Geld over

Maar uit het onderzoek van Cebeon kan volgens de minister worden geconcludeerd dat het eerder geschetste landelijk beeld over het geheel van het sociaal domein ‘niet fundamenteel’ wijzigt wanneer de achterliggende data van gemeenten worden geanalyseerd. ‘Gemeenten hebben in technische zin geld overgehouden’, beweert de minister. Opvallend is dat hij echter nergens in zijn Kamerbrief aangeeft hoe groot dat overschot dan wel is, ook niet bij benadering. Waarschijnlijk hebben er te weinig gemeenten (122) aan het onderzoek meegedaan om een beredeneerd bedrag te durven noemen.

Wel geven de onderzoeken volgens hem aan dat ‘het overschot’ voor ‘het overgrote deel’ beschikbaar is gebleven als (bestemmings)reserve binnen het sociaal domein. Plasterk: ‘Dat moet worden bezien in het licht van de nieuwe gedecentraliseerde setting. Het jaar 2015 was nadrukkelijk een atypisch overgangsjaar, op basis waarvan geen structureel beeld gevormd kan worden.’

De minister zegt te begrijpen dat gemeenten die bestemmingsreserves hebben aangelegd ‘met het oog op toekomstige financiële risico’s.’ Hij wijst erop dat de rijksbudgetten voor het sociaal domein de komende jaren per saldo met 8 procent naar beneden worden gebracht. Bovendien hebben gemeenten ook geld gereserveerd voor de vernieuwing van het sociaal domein.

Geen excuses

Plasterk zegt toe in volgende overall-rapportages voor het financiële beeld te kiezen voor een andere systematiek die herkenbaarder is voor de lokale praktijk. ‘De systematiek waarbij de gemeentelijke uitgaven afgezet worden tegen de middelen waar het verdeelmodel rekening mee houdt, zal niet opnieuw in de volgende rapportage worden gebruikt. De reden hiervoor ligt in de door gemeenten ervaren lastige herkenbaarheid van de cijfers’, aldus de minister.

In de Kamerbrief laat de minister na gemeenten excuses aan te bieden voor het ontstane beeld dat ze fors geld hebben overgehouden door de foutieve berekening en berichtgeving eind vorig jaar.

In de publieke opinie is volgens AEF namelijk daardoor wel de boodschap blijven hangen dat gemeenten grote sommen geld over zouden hebben. ‘Dit klonk ook door in de manier waarop in de Kamer gedebatteerd werd over de vergelijking. De betrekkelijkheid van de vergelijking en de nuances die nodig zijn om verantwoorde conclusies te trekken, gingen in het debat verloren. De cijfers hebben een frame opgeleverd waartoe gemeenten zich moeizaam kunnen verhouden.' Voor gemeenten had dat in een aantal gevallen als consequentie dat zij negatieve reacties kregen van zorgaanbieders en cliënten, aldus de onderzoekers. ‘Zeker voor gemeenten die geen overschot hadden, maar wel minder uitgaven dan volgens de gepubliceerde berekening, waren de cijfers moeilijk uit te leggen.’