Optimalisatie van beleidsuitvoering

De gebruikelijke manier om naar de rijksoverheid te kijken start bij de departementen met hun ministers, hun departementale begrotingen en wetten, hun eigen uitvoerings- en toezichtsorganisaties, etc. Het levert het traditionele, naar beleidsterrein ingerichte beeld op van de rijksoverheid. Het is van belang om bij het nadenken over beleidsuitvoering en bedrijfsvoering de aloude departementale indeling in kolommen te overstijgen. Beter is het te sturen op een overheidsdienstverlening vanuit een procesbenadering en het perspectief van burgers en bedrijven.

Samenwerken tussen beleidsterreinen blijft moeilijk: beleid, uitvoering, toezicht en ondersteuning zijn immers grotendeels binnen de departementale kolom georganiseerd. Zo zijn er verschillende departementen die doelstellingen trachten te realiseren door middel van het verstrekken van subsidies aan bedrijven, daarbij hun eigen voorwaarden en eisen stellen aan de uitvoering van dat beleid en dat beleid laten uitvoeren door uitvoeringsorganisaties in de eigen departementale kolom. Deze versnippering leidt dan tot een minder efficiënte bedrijfsvoering omdat synergievoordelen worden gemist.

Het bundelen van nu gescheiden processen zal leiden tot een efficiëntere bedrijfsvoering en het realiseren van synergievoordelen. Vanuit een organisatorisch perspectief kan dit gerealiseerd worden door ze te ontvlechten uit het beleidsterrein/ministerie waarbij ze horen en te hergroeperen in clusters van samenhangende taken en doelgroepen. De rijksoverheid kan op deze wijze geordend worden in samenhangende clusters voor uitvoering en handhaving. Uit studies bij overheden en bedrijfsleven blijkt deze vormen van bundeling veel besparingen kunnen opleveren.

Informatie-infrastructuur vormt basis voor interoperabiliteit

Voor de verdere digitalisering van bedrijfsvoering en dienstverlening is het van groot belang dat de overheid zelf ook beseft inmiddels een informatie-overheid te zijn geworden en haar bestuurlijke kaders en organisatie daarop aanpast. De politieke bestuurders bij de overheden eisen en verwachten in deze context dat relevante informatie voortdurend beschikbaar is en gedeeld kan worden, en voldoet aan hoge eisen van integriteit. Deze eisen passen bij het karakter van een betrouwbare overheid. Hoewel het sturen op de verdere ontwikkeling van de informatie-overheid maar ten dele mogelijk is, want het is ook een organisch groeiproces, laat de overheid nu veel kansen liggen om deze in goede banen te leiden.

Concerngedachte en interoperabiliteit vereisen samenwerking en een gemeenschappelijke informatie-infrastructuur. Veel bestuurlijke ‘eigenaren’ of pleitbezorgers van informatiesystemen hebben de neiging om ICT als een technisch instrument te zien en nemen daarbij aan, dat het primaire overheidsproces niet verandert. Daarmee worden de effecten die digitalisering heeft op het functioneren van de overheid heeft niet of nauwelijks onderkend of waargenomen. Hoewel de instrumentele dimensie van ICT belangrijk is, leidt deze houding tot een verschraling, die zich met name in een gebrek aan kritische evaluaties toont. Klinische evaluaties zijn zeldzaam en missen veelal realistische maatstaven voor beoordeling. De discussie blijft nog te vaak steken in de technologie of in financiële debacles, en wellicht te weinig in doelstellingen en structuur.

Hoogste tijd voor consolidatie  

Er bestaat nog te weinig besef dat een robuuste informatie-infrastructuur het fundament vormt voor interoperabiliteit. Nog steeds ligt de nadruk in het bestuurlijk denken en doen in het informatiebeleid op losse technieken en individuele applicaties en niet op verbindende informatiestromen. De ICT datacenters fungeren als knooppunten voor deze informatiestromen. Zij vervullen een cruciale en centrale rol in de informatievoorziening binnen de rijksoverheid en overige overheidsorganisaties. De consolidatie van ICT dienstverlening, waarvan volgens planning de eerste consolidatie nog dit jaar op stapel staat, heeft een grote potentie om aanzienlijke baten te realiseren met kostenbesparingen en verbeteringen in besturing en organisatie.  

Het gaat specifiek vooral om de strategische herinrichting van de nieuwe organisatiestructuur en de samenwerking tussen de verschillende kolommen en uitvoeringsorganisaties als onderdeel van het vernieuwingsproces van de publieke sector. Het consolidatieproces heeft hierbij tot gevolg, dat de autonomie in de informatievoorzieningen van de betrokken partijen verandert, de collectieve informatie-architectuur aanpassingen vereist of dat de beschikking over kritieke informatie verschuift. De hiermee gepaard gaande kansen en kwetsbaarheden dwingen tot een upgrade van de informatiestrategie om de beoogde interoperabiliteit daadwerkelijk te realiseren.

Stagnatie door poldermodel

Het consolidatieproces van datacenters gaat niet snel genoeg. Op hoofdlijnen zijn drie fasen te onderscheiden, namelijk eerst de voorbereidingen met de deeltrajecten die moeten leiden tot de besluitvorming; dan de bundeling met de inrichting en operationalisering van de organisatie, dienstverlening en infrastructuur; en vervolgens de doorontwikkeling met het optimaliseren en de verzakelijking. Een goede afstemming met stakeholders inclusief medezeggenschap is cruciaal als basis voor het transitieproces.

Makkelijk gezegd, maar we hebben in de praktijk te maken met een complexe besluitvormingsstructuur. Zo liggen bijvoorbeeld op strategisch niveau de opdrachtgevende bestuursrollen bij de afzonderlijke departementen en deze verlangen vervolgens instemming van gremia zoals Ministerraad, ICBR en ICCIO. De in het ICCIO verzamelde departementale CIO’s zijn hierbij verantwoordelijk voor de interdepartementale inrichting en sturing van de ICT. Op tactisch niveau maakt het Tactisch Beraad Generieke ICT (TBGI) afspraken over zaken zoals de inrichting van de ICT besturing en generieke ICT diensten. En op operationeel niveau is sprake van een directe relatie tussen ministeries als opdrachtgever en de ICT dienstverlener als opdrachtnemer.

Hier ligt het kernprobleem: het consolidatieproces moet nu afgedwongen worden door het politieke niveau, want het poldermodel biedt teveel ruimte om geen doorzettingsmacht en daadkracht te tonen, waardoor de realisatie van een strategisch belangrijke implementatie vertraging oploopt.

Introductie van cloud computing vereist een geregisseerde aanpak

Het motto luidt: eerst consolideren, vervolgens doorontwikkelen en dan verzakelijken. Bij het uitwerken van het Informatiebeleid van het Rijk en het consolideren van ICT uitvoeringsorganisaties worden moderne technologische concepten meegenomen, zoals cloud computing. Cloud computing als technologie concept is veelbelovend. Wereldwijd valt op dat steeds meer overheden een serieuze strategie ontwikkelen en een implementatiekalender. De Rijksoverheid richt zich als het gaat om cloud computing op werkplekken en datacenter consolidatie. Tegelijkertijd en zonder het vaak te weten gebruiken steeds meer ambtenaren, ook bij de lagere overheden toepassingen vanuit de cloud ondermeer via het gebruik van informatiedragers als de iPad en smartphones en dit meestal zonder toestemming van de afdeling ICT. De applicatieportfolio’s voor cloud computing zijn vol in ontwikkeling en er bestaat diversiteit in afnemers en opdrachtgevers. Tevens leven er nog veel vragen op onderwerpen als juridische eigendom, informatiebeveiliging en afrekenmodellen. Het complexe speelveld vraagt om een geregisseerde aanpak. Nederlandse overheidsinstellingen zullen de komende jaren op een gestructureerde wijze de migratie naar de cloud dienen op te pakken. Dit alles binnen een architectuur waarbij voldoende aandacht wordt besteed aan governance, security en de integratie van processen, informatie en systemen.

Wetenschappelijk onderzoek wijst uit, dat er ruim 100 variabelen bestaan die van invloed zijn op de keuze van een juiste sourcing strategie. Om dit proces enige orde en afbakening te geven, zijn de situationele factoren, risico’s, drijfveren en andere factoren verwerkt in een model, waardoor verschillende sourcing varianten te beoordelen zijn. Een sourcing strategie en het bijbehorende deliverymodel hebben enkel zin als een organisatie weet waarom een dienstverleningsconcept zoals cloud computing gewenst is, welke risico’s overgedragen worden en hoe de gekozen contracten bijdragen aan de realisatie van de sourcing strategie.